浅析中国流域水环境管理体制
时间：2021-06-07 16:05:51 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】 近年来，水、大气等生态环境问题日益突出，成为制约区域经济社会协调发展的障碍。本文结合行政学的研究成果，认为在单一制国家结构下，中央与地方关系成为我国流域水环境管理体制的主导因素。通过分析流域水环境管理的政策执行过程，提出我国流域水环境管理体制应当就中央与地方关系、政府与社会的关系、河长“制”付诸于河长“治”这三个方面分别做出相应的改进。
【关键词】 流域 水环境 管理体制 河长制
引 言
1 背景
（1）时代背景
党的十九大报告指出：“在新时代背景下，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，要着力解决突出环境问题，坚持全民共治，加快水污染防治，实施流域环境综合治理。”
从以上党的重大决定、举措来看，新一届中央领导集体把不仅生态环境放在了经济社会发展的重要位置，更加开始关注制度性缺陷。笔者认为如果不对这些制度性缺陷进行研究与改进，流域水环境政策效果就难以体现，诸多问题将持续存在。
（2）理论背景
从流域水环境保护政策看，我国早已形成比较系统的环境政策体系，甚至采用了在西方国家获得巨大成功的环境影响评价、排污许可证以及排污权交易等政策手段。这些政策手段的设计程序和运行机制已经比较成熟，应当能够有效防治水污染和保护水环境。然而，这些政策手段并没有发挥预期效果。许多实际工作者和专家学者对此进行了理论探究，认为水质恶化根源是流域水环境保护政策执行不力，其原因有地方政府的自利行为、环境管理体制不顺等。
1、中国流域水环境管理体制的现状
政策执行研究表明，政府内部机构整合状况对于政策执行成败具有重要影响。中国流域水环境管理体制的弊端表现在以下四个方面：
（1）层级节制弱化。流域水环境管理体制如同其它类型的环境管理体制一样，涉及到不同层级政府之间的关系问题。这种关系集中表现为中央与地方在流域水环境管理方面的职责权限关系。从实践看，地方政府很多情况下并没有有效执行中央政策法令，导致我国流域水环境日趋恶化。
（2）地方政府以邻为壑。在我国各大流域范围内，流域水环境跨界污染的事情屡见不鲜。在淮河流域，河南、山东、江苏等省分别位于上中下游，安徽埋怨河南省政府没有严格管理排污企业而导致污水流入安徽境内，江苏埋怨安徽和山东没有履行水环境保护职责而导致淮河污水给江苏生命财产安全造成严重威胁。
（3）公众参与举步维艰。我国流域水环境管理过程中公众参与困难的原因是多方面的，比如经济发展水平低下、公众参与意识薄弱、公众参与能力不强等。从实践看，流域水环境管理体制封闭是导致公众参与困难的重要原因之一。
（4）“河长制”面临的问题与不足。如同任何一项新生事物一样，河长制工作虽然彰显了强大生机，但也存在一些问题与不足。从各地的实践经验和实际问题来看，落实河长制度，做好河长工作，必须正确处理好治河和治源，治源和党政主体责任，传统河道治理和流域综合治理，河道和区域这四个方面的关系。处理好这些关系，需统筹考虑、系统布局、科学决策，方能奏效，然而，这些关系恰恰被一些地方忽视或做得不好。
2、流域水环境管理的中央与地方关系
中央与地方关系的实质是特殊利益与共同利益的关系。在流域水环境管理
体制中，地方政府作为局部特殊利益的总代表出现，中央政府作为全国共同利益的总代表出现。由于特殊利益主体的确定性和共同利益主体的不确定性，地方政府追逐特殊利益的愿望较之中央政府追逐共同利益的愿望更为强烈。“狭路相逢勇者胜。”在流域水环境管理的中央与地方博弈中，地方政府总是能够屡屡胜出。这就使得中央政策执行在利益冲突层面遭遇困境。
地方政府分级管理作为中央与地方划分事权的形式，为地方政府划出大量
流域水环境管理权力。地方政府则可以利用分级管理的便利条件，为满足局部特殊利益服务，甚至不惜歪曲和对抗中央政策法令。中央政府职能部门进行统一管理的权力有限，基本上不存在有效的统一管理。中央政策执行在权力配置层面遇到制度性障碍。
3、中国流域水环境管理体制改进思路
（1）中央与地方关系。改进流域水环境管理中央与地方关系主要包括两个方面，一是维护中央权威，二是调动地方积极性。维护中央权威主要通过对前述中央权威保障机制的改进而达到，其核心在于提高权威保障链条的强度。地方积极性的根源在于地方政府利弊权衡的结果，调动地方积极性的关键在于调整地方政府行为的利益格局。
（2）政府与社会关系。流域水环境管理体制改进需要推进流域水环境公共治理，实行政府信息公开，同时，执政党和政府应当致力于增强公众参与意愿、提高公众参与能力。社会公众在地方政府间关系中的作用是隐性的。流域水环境管理中的社会公众参，通过对地方政府形成压力，導致地方政府间竞争目标发生转变，并促使地方政府间就共同利益开展合作。
（3）河长“制”要成河长“治”。河长制让地方政府有了治河“良方”，并不断强化了水环境防治责任，尤其是《意见》的实施，更给地方河流及流域环境防治提供了有力保障。但如何施策，将河长“制”付诸于河长“治”，应重视在系统决策、一河一策、精准施策三个方面用好功、使好招。
【参考文献】
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[3] 陈振明.中国地方政府改革与治理的研究纲要[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2007年第6期，12-20.
作者简介：田芳（1988-），女，汉族，山西太原人，管理学硕士在读，山西财经大学，研究方向：行政管理伦理。
