民国初年总统制与内阁制之争
时间：2021-06-01 12:02:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：总统制与内阁制是近代资本主义国家行政机关的两种组织形式。民国初建，中国政坛围绕总统制与内阁制展开了激烈的争论与斗争。本文从对民初的政治、经济及社会实际情况分析入手，以事实求是的态度，试图来说明就当时中国的实际情况而言，国家行政机关组织形式的选择，总统制实较内阁制更为适宜。
关键字：民初；总统制；内阁制
民国初建，关于国家行政机关的组织形式，中国政坛围绕总统制与内阁制展开了激烈的斗争。起初在革命党人制定的《中华民国政府组织大纲》中，决定国家的政权组织形式为总统制。后来，随着形势的发展，袁世凯当选总统成为大势所需，国民党认为防止袁世凯破坏共和，边想借助法律的力量以防止袁世凯日后专权。于是，在后面制定的《中华民国临时约法》中将国家的政权组织形式改为内阁制，突出议会的作用而限制袁世凯的权利。由此，便出现了之后的总统制与内阁制之争，并最终导致了民初政坛唐绍仪内阁辞职事件。关于对这一事件的评价，史学界以认为袁氏欲以总统制专权、加强独裁为主流。但当然这一评价是中肯的。但除了从袁氏个人私欲方面考虑之外，是否存在其他导致袁氏欲采取总统制为政权组织形式的因素呢？本文试欲对此进行分析，并以此说明就当时的中国实际情况而言，总统制实较内阁制更适于中国。
总统制和内阁制都是近代资本主义国家行政机关的组织形式，资本主义各国由于政体不同和社会历史条件的差别，其行政机关有各种各不同的组织形式。
所谓内阁制，就是由内阁（总理或首相）总揽行政权力的一种政权组织形式。内阁制政府又称议会制政府或责任内阁制政府，其发源于英国，其特点是行政与立法的结合。
总统制，以总统为政府首脑，由总统独揽行政权力的一种政权组织形式，其基本特征是立法、行政、司法机关三权分立，互相制衡。
关于总统制、内阁制的优劣问题，本文认为与其说是“谁优谁劣”不如说谁更“合适”。笔者认为各种政权组织形式并无优劣之分，时一律平等的，作为一种制度，本身并无好坏。只能说一国所采取的政权组织形式是否符合其国当时的政治现状。比如，美国美国实行民主国和，总统掌握行政大权。在这一政权组织形势下，美国总体政治稳定、经济发展。历史发展表明，美国的这一选择是正确的。之后，墨西哥、阿根廷、秘鲁等效仿美国建立共和国，但却因缺乏美国文化教育，经济发展等共和政体所必需的条件，因此共和政体竟演变成寡头独裁政权。即便如此，有的国家也相安稳定发展了数十年。
亨廷顿在他的《变革社会中的政治秩序》一书中曾经说过：“各国之间最重要的政治区别，并不在于政府统治形式而不同，而在于政府统治程度的高低”【2】。而笔者认为，一国政府统治程度的高低又与其选择的政权组织形式是否与其国国情相适应是密切联系的。例如，美国、英国、苏联的政府统治形式各不相同，但他们的统治却都是行之有效的。究其原因，除了他们政府有强的统治能力之外，重要的是他们选择了同本国政治现状、社会文化、历史传统相适应的政权组织形式。
所以具体到民国初年，我国的政权组织形式是适宜内阁制还是总统制，者必须结合当时中国的现实政治状况、社会文化、历史传统来考虑。
首先，政治方面，民国初年党派林立，“据统计，从1911年10月政党公开活动到1913年底政党蜕变消散为止，号称党、会、团、社的新兴团体凡682个”【3】。南京临时参议院时期尚有民社、民国公党、共和实进会、国民协进会、国民党、民国公会、共和统一党、共和俱进会、共和促进会、自由党等并存。李剑农先生将民国初年的政党和西方政党进行比较，指出中国政党有三个特异之处：①党员的跨党②党义不过是空洞的招牌③一切党都没有民众做基础。无疑，李剑农先生对当时中国政党的评价可谓一针见血。西方各国的政党制度是数十年、几百年的发展而不断完善成熟至今。作为一个政党，他们有自己的信仰，完备的组织，严密的纪律，每个党员都把自己的政治活动看作是一份同教书育人、治病医人一样的职业，并完全遵守“体制—责任制”这样一个传统准则。与其相比，民国初年中国的政党可谓是有其表而无其实。最重要的是他们缺乏群众基础，体制—责任制无法体现，导致政党组织十分的不稳定，进而导致政府统治的虚弱和不稳定，行政效率低下。
其次,从当时中国社会面临的急需解决的问题来分析。
财政方面，袁世凯1912年4曰29日在参议员的演讲词中提到国家的财政状况：“半年以来，工商荒废，税入锐减，外债暂不能偿，近似改良政治，必须输入外资，故先定整顿财政大纲，增加财政信用”【4】。
军事方面，大小军阀林立，袁世凯虽基本上控制了全国形势，但仍存在着一些地方军阀不服中央管束，整天打打杀杀，横行无忌，血流不止。如山东的胡瑛、张广建之争，安徽的孙毓筠、繁宗岳之争，贵州的唐继尧、杨荩诚之争。军阀之间的争夺不仅威胁到广大人民的生命财产安全，而且增加了人民的经济负担。袁世凯指出：“近日军队复杂，数逾常额几倍，消耗过巨，阖闾何以堪此”【5】。袁世凯此话虽有消除地方军队，加强一己力量之嫌，但在减轻人民负担，稳定社会秩序方面亦不无益处。
外化方面，民国成立半年，列强均未给予承认，并且肆意乘机侵略我国。如英国对西藏的割裂企图，召开希拉姆会议，划定麦克马洪线，企图分西藏为内外藏；俄国对蒙古的觊觎，其同日本三次密约，企图瓜分蒙古，企图瓜分蒙古；日军瓜分胶州湾，进窥山东等。
除此之外，还有国内的抗税抗捐问题，农民起义（白朗起义），工人运动问题等都严重威胁着民初的政局。
以上状况都是民国初年所面临的急需解决的社会问题。如何有效地使这一系列问题迅速有效地解决，是国家各项生活步入正轨，就选取政权组织形式而言，本文认为总统制优于内阁制。因为当时的中国刚刚结束两千多年的封建专制统治，旧的政治制度瓦解，而新的刚建未稳，人们心里混乱，社会问题颇多，需要建立一个强有力的政府进行有效地统治。总统制与内阁制相比，其优点就在于，总统具有较强的权利，其没有因政见不同而倒台的风险，可以积极推行政策，在行政与立法相互制约的情况下，行政权力集中，运作效率充分发挥以适应形势变化。
当然有的学者指出，总统制易导致袁世凯专权，破坏共和。但是这里需要指出的是在易导致专权问题上，我们应该把袁世凯的个人因素与总统制区分开来。作为总统制本身来说，其并不是导致专政独裁的罪魁祸首。美国便是一个最好的例子，总统制的政权组织形式中，总统并不是指个人，而是作为一项权利制度的存在。在总统的领导下，他所推行那个的各项政策、路线必须符合公共利益，即必须对自己的选民负责，遵循“体制化—责任”这一原则。如果做到了这一点，那么可以说，一个强有力的总统制政府就是符合中国利益本身的政府。
第三，从中国的社会文化、历史传统来分析。
亨廷顿指出社会文化与政治制度之间存在着一种辩证关系。德．朱韦纳尔说过，共同体意味着“信任制度化”，而且公共当局的“基本功能”就是“增进社会成员普遍存在的互信感”【6】。按这一理念来说，我国历史形成的以皇帝为中心，士民工商为主体的封建共同体之所以能够存在两千多年之久，一个重要的原因就是社会大众对以皇帝为首的官僚政体存在信任感及普遍拥护。当到了近代社会，由于这一官僚政体本身的腐朽和西方新文化的冲击，人们对他的信任感逐渐消失，从而导致其崩溃瓦解。
