公开化，立法民主新起点
时间：2021-04-05 20:02:30 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
近些年来，立法公开化成为一个热门词语。2008年4月20日，官方媒体消息称：今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。法律草案全公开这一“立法新政”的序幕就此拉开。
从个案公开走向常态公开
“全民立法”的最初源头可以追溯到1954年，当时，新生的共和国公布第一部宪法草案，并组织了规模空前的大讨论。但其后云谲波诡的历史风云，令国家法制遭受重创。直到1982年，劫后重生的中国制订第四部宪法时，“全民集智”的立法大门才重新开启。
其后10年，全民所有制工业企业法、行政诉讼法、集会游行示威法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法先后开门立法。1998年，九届全国人大常委会成立的第一年，就掀起了一个立法公开的高潮，土地管理法修订案、村民委员会组织法修订案、合同法等3部法律草案接连公之于众，而2001年初公布的婚姻法修订草案，更是激发了上至90岁老人、下至13岁孩子的立法参与热情，成为轰动一时的立法奇观。
十届全国人大常委会运行的5年间，物权法、劳动合同法、就业促进法、水污染防治法修订案等4部法律草案先后公开征求意见，公众参与的水平也有了长足进步。可资佐证的是，物权法草案公开后，高温不减的公众讨论始终伴随着曲折多变的立法进程，其间还穿插着改革开放后第三次意识形态大辩论，这些来自民间的思想力量，最终滋养了物权法的成长。劳动合同法草案公开后，更是引发了中国立法史上迄今为止最为激烈的一场立法博弈，劳资双方及其代言人以及相关利益集团纷纷介入其间。立法机构所收到的19万多件立法建议，更是创下了中国重建法制后的新纪录。
追忆起来，改革开放后的五至十届全国人大期间，虽然实验了14次“全民立法”，不少还轰动一时，但能够享受这种“特殊待遇”的立法，历届人大任期内均未超过4部，有的甚至是空白，这与历届人大通过的数十部乃至上百部法律形成了强烈反差。因此，十一届全国人大常委会的法律草案全公开举措，引发了如潮好评，舆论和公众普遍将其视为新一届人大的一次精彩亮相，是加速立法民主化的里程碑事件。
这一看似并无预兆的“立法新政”，其实依托着深厚的时代大背景。2007年10月中共十七大召开后，知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利理念进一步得到强化，十七大报告明确指出：“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”而在2008年3月召开的十一届全国人大一次会议上，推进科学立法、民主立法的呼声十分强烈，“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”的变革大势呼之欲出。
在实践层面，立法公开的民主实验，也由中央延伸到了地方。早在1999年4月，福建省人大常委会就在省报上公布了福建省保护商品房屋消费权益条例草案。2000年4月，深圳市人大常委会也公布了经济特区物业管理条例修订草案。此后，地方立法草案的公开数量越来越多，公开频率越来越快。笔者通过互联网的不完全搜索发现，仅在2008年2—5月，广州、海南、湖北、济南、北京等地人大常委会就公布了多部地方性法规草案并征集公众意见。
一些地方立法的“全公开”步伐甚至早于中央立法。2004年，广州市人大常委会就表示所有立法项目都将在网上公开征集市民意见；2006年，湖北省人大常委会也决定将进入审议程序的每件法规草案都在省人大信息网上予以公布；2008年初，北京市人大常委会通过了立法公示制度规程，要求每件法规提请审议前都在网上公布……可以预计，随着中央立法实行“全公开”的新机制，势必对尚未完全公开的地方立法产生巨大的样板效应。
从中央到地方，立法公开的改革实验风起云涌，从立法机关到普通公民，民主立法的思想意识厚积薄发。这些深厚的历史积淀，终于促成了法律草案从个案公开走向常态公开，并将深刻影响各层次立法的民主生态，中国立法民主化的一个历史性拐点出现了！
从立法公开走向立法公正
尽管国家立法机关多年来一直强调公布重要的法律草案，但由于缺乏统一标准，大量理应公布的法律草案并未公布。有统计表明，历年来法律草案公布的比例，尚不足立法总量的1%。典型者如民法通则、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法等等，都属国家基本大法，不可谓不重要，但制定时均未公布草案。从实践层面观察，一些公众关注、事涉民生的法律草案，更应该公之于众，而行政处罚法、行政许可法、治安管理处罚法等涉及行政权力分配和公民义务设置的行政法草案，却很难进入公布之列。
在地方立法领域，法规草案是否公布，也往往取决于有关领导的开明态度、地方立法的业绩宣传等人为因素。例如，某地立法机关推行立法信息公开化时，就明确订下限制性“规矩”：“凡是涉及国家机密、商业秘密和社会稳定的立法不宜完全公开。”立法理应具有公开公平、维护秩序的功能，究竟有何国家秘密、商业秘密可言？又怎会影响社会稳定呢？这些都未能给出明确的解释，委实令人百思不得其解。
立法公开是立法参与的基本前提，个别化、“挑选”式公布立法草案的做法，尤其是一些“敏感条款”还被刻意低调处理、不许媒体“炒作”，既不能完全满足公民的立法知情权，也在事实上造成了立法民主程序的不公平，对此，学界和舆论都有所诟病。如今，随着法律草案的“全公开”，所有的法律制定都开始享有平等、开放的“民主待遇”，这对立法的公平性、公正性至关重要。
在社会利益日趋多元化的形势下，法律草案“全公开”所延伸的公民意见“全征集”，也开辟了一条最广泛、最直接的民主立法路径。这种“全民博弈”的民主效应，不仅见诸于婚姻法、物权法、劳动合同法等观念分歧巨大、利益冲突剧烈的国家立法，也被一些地方立法所验证。典型的一例是，2006年，济南市公布《济南市养犬管理规定（草案）》并征求意见，结果“一只小狗搅乱了济南市民”，不仅禁止派与赞成派针锋相对，赞成派内部也为“高收费、限养狗”还是“低收费、严管理”吵成一团。据当地立法机构人士回忆，那段时间，“办公室的电话几乎被打爆，有时提前一小时上班，竟然开门就能听到电话铃声”。事后，立法机关根据征集到的1732条市民意见，对草案进行了16次修改，一部养犬法规才基本达成社会共识。
而在中国的现实语境下，立法公开对于消解具有“中国特色”的“部门立法”弊端，尤其具有特殊意义。目前，我国大量法律和90%以上的地方性法规都由行政部门起草，以致 “部门利益法制化”现象成为立法的痼疾。而立法信息的不够透明，又进一步膨胀了行政部门的立法话语权，加剧了普通民众的立法失语状态。要改变这种立法不公乃至立法腐败现象，最好的办法就是将立法草案晒在阳光底下。如此，即便不能彻底消解立法中的“部门私货”，起码也能使其有所顾忌，不致过于放肆。
例如，2004年10月，由公安部起草的治安管理处罚法草案进入审议程序，媒体仅仅披露了一些关键条款，就引发了“公民权利保护不足”、“警察权力约束不力”的强烈质疑。在民意的强大压力下，草案作出了有利于公民权益的大幅调整。不过，由于该法草案未能全面公开，缺乏民众更为广泛的参与，法律通过后，“扩权”、“管治”色彩依然过于浓重，不免令人略感遗憾。
与此相对的另一例证是，2007年6月，《上海市燃气管理条例》草案经过一审后，向社会公开并征求市民意见。4个多月后，接受二审的草案已焕然一新，对用户违法行为的处罚由19条32款39种减少到4条20款29种，并增加了“禁止燃气企业以上门等形式向用户推销燃气器具和相关产品”等条款。这些保护百姓生活权益、防止垄断霸王行为的积极变化，无不得益于市民们的意见贡献。
