行政审判实质性解决行政纠纷的价值与目标
时间：2021-04-02 08:00:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：在当前我国行政审判制度运行模式不能有效地化解行政纠纷的现实状况下，面对日益突出的申诉、上访难题，结合我国法治建设现阶段的限制性因素以及利益重新分配的格局，需要厘清行政审判的价值并对行政审判的目标进行重新定位。解决问题的关键是实现行政纠纷的实质性解决。实质性地解决行政纠纷需要重新制定行政诉讼审查标准，并正确处理司法权与行政权的关系，以及探寻多元化解行政纠纷的渠道。
关键词：行政审判制度；价值追求；目标设定；实质性化解行政纠纷
文章编号：1008-4355（2011）02-0077-07
收稿日期：2011-02-22
作者简介：王彦（1973-），男，重庆人，重庆市高级人民法院行政审判庭庭长；李桂红（1987-），男，四川蓬溪人，西南政法大学宪法行政法专业硕士生。
中图分类号：DF74
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2011.02.11
我们所面临的一个不可否认的境况是，现行行政审判机制未能有效地解决行政纠纷，日趋增多的行政申诉案件和涉诉上访事件迫使我们不得不重新思考和审视现行行政审判制度的司法效能。行政审判并未实现预期中的“案结事了”，因此，如何使行政纠纷得到实质性解决便成为了问题的关键；亦成为了提高行政司法效能的核心问题。正视现行行政审判制度运行模式所产生的悖论，反思其架构之初的理论借鉴，不难发现在一元政治动员模式政治背景、法治建设现阶段的限制性因素以及利益重新分配格局之下，当代制度生成的中国语境。由此，我们完善行政审判制度，提高司法效能，需要厘清行政审判的价值并对行政审判的目标进行重新定位，同时在重新制定行政诉讼审查标准，正确处理司法权与行政权的关系，探寻多元化解行政纠纷渠道等多方面进行努力，以期在行政审判制度中实质性地化解行政纠纷。
一、 检视我国现行行政审判制度
（一）现行行政审判目标价值与功能的悖论
1.现行行政审判制度建构原初的价值与目标。囿于受传统行政法管制观念影响，行政诉讼立法在价值层面上不具有独立的价值体系，其在价值层面过多的依附于传统行政法的价值预设。我国《行政诉讼法》将立法目的之一规定为维护行政权的行使，从一定层面上表现出行政诉讼立法被赋予了强烈的行政管制色彩，过分强调了行政诉讼对行政秩序的维护；同时，《行政诉讼法》规定行政诉讼审查标准即审查被诉行政行为的合法性，基本上不涉及合理性问题，在此情况下行政诉讼不能实质性触及引起行政诉讼的根本性权利义务关系，其在当事人利益关系调整方面功能较弱，一定层面上表现出行政诉讼立法利益平衡价值方面的薄弱；再次，虽然《行政诉讼法》规定了当事人在行政诉讼中的地位平等，但在现有司法环境之下，原告一方总处于弱势地位，行政诉讼对当事人应然平等地位的规定并不能有效保证行政诉讼对平等价值的追求。在行政诉讼价值追求出现偏差的情况下，行政纠纷得不到实质性化解，亦影响到行政诉讼终极价值追求——正义价值——的实现
价值作为制度建构中最重要的因素其在设定的过程中出现偏差往往会影响到制度建构中目标的设定。我国《行政诉讼法》第一条明确规定了三个立法目的：保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。“保证人民法院正确及时审理行政案件”是与《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》所具有的相同的普遍性目的，姑且不作讨论。作为行政诉讼制度建构的特定目的是不是“保护公民、法人和其他组织合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权”这样的双重目的？鉴于多年以来行政审判实践以及当中存在的困惑，此问题的回答是需要多加斟酌的。现行《行政诉讼法》所设计的特有双重目的——权利救济与维护和监督依法行政，并没有抓住行政诉讼问题的本质。行政诉讼产生的原因是行政纠纷，不是行政相对人拥有的权利或行政职权本身。行政相对人拥有的权利以及行政主体的职权行使本身不会产生行政诉讼，只有行政相对人权益受到侵犯或行政主体违法行使职权，导致行政相对人与行政主体就行政法上权利义务关系产生分歧与争议时才会引起纠纷进而产生诉讼引起行政审判。
日本学者棚濑孝雄曾指出：“作为法律学家主要研究对象之一的审判制度，其首要任务就是纠纷的解决”。行政审判制度作为一种中立的裁判制度其任务即是对纠纷进行裁决，故行政审判制度的完善需将化解纠纷作为一个重要的目的，且纠纷的化解应当实质性地化解。对行政行为进行简单的合法性审查并作出类型化判决，其往往没有触及行政纠纷背后所隐藏的深层次权利义务关系，也是现行行政审判制度不能有效化解行政纠纷所面临问题而产生悖论的根本原因。
行政申诉、上访率居高不下与现有行政纠纷化解机制不完善息息相关。现行的行政审判制度在价值与目标设定方面都出现了偏差与我国法治建设现阶段的具体国情不符合，鉴于我国国情和经济社会发展的特点，依法行政的实现过程可以分为初期阶段、中级阶段、高级阶段。（参见：王学辉等.群发性事件防范机制研究［M］.北京：科学出版社，2010：6）.也不能回应改革开放30余年“时空压缩”、社会快速发展、利益需求多元化的社会现实。行政诉讼领域相较于刑事诉讼、民事诉讼领域收案率低，上诉率和申请再审率高。通过表一、表三、表四可以看出，行政案件的收案数量较少，上诉率以及再审率却比刑事案件、民事案件高出许多。可见，行政审判制度在纠纷化解功能上的作用有待加强。
表一 2009年全国法院审理各类一审案件情况统计表
（数据来源：最高人民法院网站）
表二 2009年全国法院处理告诉申诉来信来访情况统计表
（数据来源：最高人民法院网站）
（二）现行行政审判制度架构的理论借鉴
我国在最初几十年并没有行政诉讼制度，现行行政审判制度是从西方借鉴来的。而西方的行政审判制度架构是建立在分权制衡理论和行政体制比较成熟状态下的。这里必须反思的是从西方文化中生长出来的这种制度架构适不适合中国？
囿于本土法律资源的有限性，中国的法治进程多少带有些借鉴、移植西方法治的色彩，在行政诉讼立法以及行政审判制度的建构等多方面都借鉴了西方的法治经验并带有西方经典法治的印记，因而在行政审判价值与目标定位上以及行政审判权力运行模式上贯彻了“严格司法”的理念。“严格司法”的特点要求严格追究法律责任，承担违法行政的不利后果。在我国立法水平不高，社会发展较快等基本国情下，现有的法律往往不能达到“良法”的标准，此处论述到的“法律”主要是行政法规以及政府的规范性文件。一个不可否认的事实是，现目前指引行政机关作出具体行政行为的大多不是民意机关制定的法律，而是在现实中浩如烟海的行政法规、政府规章以及政府规范性文件。严格地依法办事在个别情形之下反而会把事情弄糟，“严格司法”有时并不能化解社会矛盾，基于此方面的考虑，“合意性执法”、“协商性司法”正进入学者的视野。原初的制度设计理应如西方国家那样能实质性地化解行政纠纷促进法治发展，但在中国却并没有取得应有的实际效果。这就需要考究西方国家行政诉讼或司法审查存在和发展的理论根基（分权制衡）和现实土壤（行政权运行的成熟状态）。在孟德斯鸠三权分立的思想指导之下西方国家，典型的如美国，就以三权分立的方式配置国家权力。通过立法权、行政权与司法权的相互均衡、相互制约来维持权力的平衡运转限制权力被滥用以保障公民的基本权利。西方国家基于对权力的不信任在分权制衡理论下建构了行政诉讼模式或是司法审查制度，经过几百年的发展，西方国家权力的运行状态已经达到了一种相对和谐的状态，各自在其作用领域发挥着应有的作用与功能。行政纠纷通过法院的裁决也会受到行政机关有效的尊重并得以执行，基于此，西方国家在行政诉讼方面采取有限审查的原则，不过度干预行政权的运行过程。
