金融监管权控制的法学之维

时间：2021-04-02 04:01:40　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：行政法与经济法相异的权力控制理论对比阐明，金融监管机关行政权力和经济权力两种权力性质与内容的差异使得在控制两种权力方式上存在根本的差异，这种差异决定应该用不同的理论来同时控制金融监管权，应当尝试兼用两种不同的法学理论路径对金融监管权力控制问题作整体性的全新解答。
　　关键词：金融监管；行政权力；经济权力；权力控制
　　中图分类号：D922.1
　　文献标识码：A
　　文章编号：1003—7217(2009)05—0125—04
　　
　　市场经济是资源配置的最佳形式，但市场会出现种种失灵的情况，现代经济法学基础理论建构在市场失灵的理论设想之上，因为市场失灵而需要政府干预。但是政府也会失灵，政府同样需要干预。近年来，市场和政府双重缺陷及其弥补的理论框架，已被公认为我国经济法据以立论的经济学基础。但是，在经济法学领域，对“市场失灵”的关注程度远远超过“政府失灵”。在“政府干预市场”的经济法基础理论维度内，相对于“干预”和“市场”，对“政府”的关注是极其有限的，经济法理论体系中关于政府主体的理论研究也相当薄弱。对于中国这样一个完全由政府推动而完成市场转型的国家，政府不愿意轻易放弃的权力过多，而市场机制又极不完善，使得政府违法和权力寻租的现象十分突出。因此，监管者也应被“监管”，必须规范政府权力，警惕政府权力吞噬市场权利。
　　
　　一、金融监管机关主体地位与金融监管权的属性
　　
　　我国的三大金融监管机关(银监会、证监会、保监会)具有行政主体地位，又是经济管理主体。其行政主体和经济管理主体的双重身份注定了是行政法学和经济法学的共同研究对象。在经济法学的视野里，作为经济管理主体，其享有金融监管权。在行政法学视野里，作为行政主体，其行使法律所赋予的行政权力。
　　金融监管机关作为行政主体和经济管理主体，享有的行政权力和经济权力体现为权力运行形式与权力内容的关系。从权力内容上说行使的是金融监管权，但金融监管权却以行政权力的形式来运行。行政法学理论将各个行政机关在权力内容和实施程序上的共同之处分类为行政许可、行政处罚、行政立法等具体行政行为，细化为行政立法权、行政计划权、行政调查权、行政处理权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政合同权与行政指导权等权力类型，这些行政行为和权力类型成为经济权力的运行表现形式。对金融监管机关而言，行政权力和经济权力分别对应其权力运行形式和权力内容两个方面，缺一不可。由于行政权力和经济权力的本质差异决定应该用不同的理论来控制金融监管权。基于金融监管权的行政权力属性通过行政法学“控权论”理论完成对金融监管机关行政权力的控制。基于金融监管权的经济权力属性通过经济法学“政府失灵论”理念完成对其经济权力的控制。
　　
　　二、金融监管权控制的行政法学思路
　　
　　(一)金融监管权控制的行政法学基础——“控权论”
　　行政法基础理论学说存在管理论、控权论、平衡论等，但行政法学注重保护公民的权利，防止政府滥用权力的理念却不存在争议，控权是行政法的精神实质，“行政法是控制政府权力的法。”控权论注重从权力运行系统的外部来审视权力、主张用独立于权力的外部力量来制约权力。如：最初发轫于亚里斯多德的法治观念，由洛克提出并经孟德斯鸠完善，成为三权分立制度基础的“以权力制约权力”理论，注重权力部门之间的相互制衡；由托克维尔创立，并经罗伯特·达尔发扬光大的“社会制约权力”理论：“一个由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会，可以对权力构成一种‘社会的平衡’”；权利和权力是法律上的一对基本范畴，它们具有相互依存相互制约的关系，通过广泛分配权利、集体行使权利、强化权利救济等形式来实现“以权利制约权力”。有学者探索从权力运行系统的内部来思考权力自身能被制约的内因基础，“找出构成一项权力所必不可少的若干要害之处……权力一旦缺少这些要素将不成其为权力，或者该权力就不能有效运行，这就掌握了权力能受制约的内因基础。”针对权力的每一项要素总结、寻求相应的控制方式，毫无疑问，这样形成的控制将是最有针对性的。从行政权力的形成、运用并最终发生实际效果的全过程来分析，它至少可以有以下几个关键的环节：(1)行政权力的来源要素。(2)行政权力的主体要素。(3)行政权力的运行要素。(4)行政权力的对象要素。(5)行政权力的保障要素。一项权力在缺乏上述任何一个构成时，该权力实际上是不存在的或者无法有效运行的。这也启示人们：构成行政权力的内在要素，是其能受到制约的内因基础。为此，从行政权力的内外部因素人手，可以形成对行政权力的控制机制。
　　
　　(二)金融监管权控制的行政法学方法
　　1．对金融监管具体行政行为的监督机制
　　根据目前我国法律的规定，对金融监管具体行政行为的监督主要是通过行政复议和行政诉讼，即行政机关内部控制与司法监督两种方式进行。(1)金融监管的内部控制——行政复议制度。行政复议制度是一种行政行为的矫正机制，是一种救济制度，也是一种监督制度。行政复议的作用主要是通过对违法或不当监管行为的撤销或变更，来矫正金融监管过程中出现的偏差，使监管行为重新回到依法监管的正确轨道。如银监会在2005年2月1日颁布实施了《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》，办法第3条规定：“本办法所称行政复议机关是指依照《中华人民共和国行政复议法》和本办法履行行政复议职责的机关，具体为银监会和银监局。”因此，对金融监管的具体行政行为不服的，可以向国家金融监管机关或各地金融监管机关提出行政复议。(2)金融监管的外部监督——行政诉讼制度。行政诉讼是通过司法途径对金融监管具体行政行为进行监督的方式。根据我国《行政诉讼法》的规定，并结合金融市场监管的实际，人民法院可以受理因金融市场行政监管而产生争议的行政案件，只要认为其合法权益受到监管行为侵犯的公民、法人或者其他组织，都可以提起行政诉讼。“只要其利害关系受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否具有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。”
　　2．对金融监管抽象行政行为的监督机制
　　我国对金融监管机关抽象行政行为的监督主要有两种途径：第一，全国人民代表大会及其常务委员会的监督。通过备案审查和执法检查等方式可以发现金融监管抽象行政行为中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。但其主要是对整个社会进行宏观指导和调整，着重解决把法律原则和法律发展联系在一起等问题，而对矛盾重叠和极其复杂、专业性强的金融市场却往往难以顾及，这恰恰又是金融监管抽象行政行为所涉及的领域，因而在实践中，由于缺少必要的程序和专业化的视角使监督往往流于形式。第二，行政机关系统内部的监督。指金融监管

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