金融突发事件应急管理法治化的国外经验
时间：2021-03-09 00:03:32 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
金融突发事件发生的原因复杂、表现形式多样化，与经济运行有着密切的联系，具有很强的传染性和扩散性，其处置机制的合法性和有效性至关重要。目前的金融突发事件应急管理研究大多集中在经济学、管理学等领域。本文结合国外经验，从法律制度的视角，对我国金融突发事件应急管理工作进行了思考。
国外金融突发事件应急管理法律制度现状
美国
金融突发事件应急管理立法。美国金融突发事件应急管理立法多是采用与金融法相结合的方式。金融应急管理制度伴随着金融法的完善而完善。美国大范围的金融立法是在1929年金融危机之后，出台了一系列对银行、证券、保险、信托等进行规制和管理的法律制度，初步奠定了美国金融体系安全的法律基础。之后的很长时间内则是不断对原有的制度进行修正。2008年金融危机爆发，美国充分认识到放松管制对金融带来的危害，进一步强化金融监管，扩展监管范围，金融立法进一步强化，出台了《现代化金融监管架构蓝皮书》《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（以下简称“多德-弗兰克法案”）等一系列金融监管改革法案，实现了由机构监管向目标监管的转变，进一步强化集中监管。同时，成立金融稳定监督委员会，强化金融监管的协调性。
金融突发事件应急处置。美国通过立法确立了金融风险的预警主体，并区分系统性和非系统性风险，赋予不同主体处置权限。《多德-弗兰克法案》规定美联储负责衡量、监测和减少美国金融系统性风险，并负有预警职责。对于非系统重要性的问题金融机构由联邦存款保险公司负责处置，并进一步扩大联邦存款保险机构的监管权。《统一鉴定法》对金融突发事件的判定进行了具体的规定，在评估方法上主要采用CAMELS评价体系。在金融突发事件处置方面，以2008年金融危机为例， 美国国会授权行使紧急立法权，相继出台《住房市场救助法案》《紧急经济稳定法案》等法案，确立了金融危机救助的法律基础。在处置方式上，相关监管主体通过创新货币政策工具、加大资金投放等措施积极救市，同时针对问题金融机构行使行政紧急强制权，并给予必要的行政救助和行政指导。此外，美国在突发事件应对过程中尤其重视保障存款人的权利。
金融突发事件应急管理的法律监督。美国三权分立的权力制衡体制在金融突发事件应急管理中得到了很好的体现和应用。立法监督方面，三权分立体制下，国会有很大的权限，可以有效制衡政府的行为。行政监督方面，除了常规的行政监督外，针对金融应急管理，美国通过立法授权金融稳定监督委员会负责评估政府救助计划的实施情况，并成立了特别总检察长办公室，负责监督财政部长的问题资产救助使用情况。司法监督方面，美国有完善的金融应急管理司法监督制度，将应急管理行为纳入法院监督范围，法院监督涵盖金融突发事件判定、应急行政决定、应急处置程序是否得当等方面。
英国
金融突发事件应急管理立法及监管主体。英国金融监管经历了从分散到合并的过程，《2000年金融服务和市场法》确立了由金融服务局统一负责的单一的监管机构体制。《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》则为财政部、英格兰银行和金融服务局之间的分工和合作建立了制度性框架。在2008年，英國进一步对监管协调机制进行了完善，强化英格兰银行金融监管和维护金融稳定的职责。而最新通过的《2016年英格兰银行与金融服务法案》进一步明确了英格兰银行在金融体系中的核心地位，停止审慎监管局的附属地位，同时更新央行与财政部门间的解决方案与危机管理安排以保护纳税人不受企业失败的影响。
金融突发事件应急处置。在金融突发事件应对方面，英国《2009年银行法》对银行系统新风险、危机银行救助、银行破产及存款人保护进行了全面规范。并规定了金融服务局负责对系统性风险进行识别、监测并采取相应的防范措施。除此之外，英国还制定了大量的专门性处置法规，如《建立投资银行的处置安排》《恢复与处置计划》，对问题金融机构处置前、恢复计划、处置计划等过程进行制度规范。制度赋予监管机构在处置中有一定的自由裁量权，同时又对权力的形式条件、特殊机制的启动进行了严格的限定。如：针对问题投资机构，英国创设了特殊管理机制，以实现对问题机构的特殊管理目标;同时规定，特殊管理机制只有FSA 有权启动，且需要向法院申请授权，避免监管权限的肆意扩张。
金融突发事件应急管理的法律监督。英国在立法监督方面有着较为完善和成熟的制度，除了对授权立法的监督外，英国国会还享有宪法赋予的调查权、质询权、弹劾等一系列权力，这些权力对金融应急管理同样适用。在司法监督方面，为加强对金融监管主体和金融应急管理行为的监督，英国成立了金融服务市场特别法庭， 专门负责对金融监管的司法审查。
对完善我国金融突发事件应急法律制度的建议
从国外金融突发事件应急的经验以及国内的实践来看，加强金融应急管理立法、完善金融应急管理权以及程序制度、加强外部监督是金融应急管理法治化的正确路径。
明确金融突发事件应急管理制度的立法原则。要把规制行政应急管理权和保护公民合法权利作为金融应急管理的两大基本原则。规制行政应急管理权原则，具体而言就是要把创新性、应急性以及制衡原则体现在应急管理具体制度中。一方面尊重应急管理权的应急性和创新性，尊重金融的专业性，赋予应急管理机关一定的自由裁量空间，允许创造性的政策工具的使用。另一方面，要加强制衡，行政应急裁量权、程序的简化要以立法的形式予以确认，且必须在法律规定的范围内行使。加强对公民合法权益的保护，则是要完善社会组织及公民的参与权保护，加强处置过程的公开化。西方国家应对金融突发事件的重要经验就是不断强化对存款保险人、纳税人等的权利保护，对我国而言则是要进一步完善存款保险的基础、加强存款保险管理。
完善金融突发事件应急管理立法。参考国外金融应急管理立法经验，综合考虑我国既有的立法模式以及立法效率和立法成本等因素，我国金融应急管理立法适宜采用综合立法加配套制度分散立法的模式。尽快制定综合性的金融突发事件应急管理法律制度，以期实现应急管理权力体系、应急管理程序制度等的统一，以更好地规避各法律之间的冲突，同时也可以有效解决金融创新领域应急管理缺位的问题。同时，在综合性应急管理立法的指导下，制定或完善配套的专门性法规。尽快完善《人民银行法》《商业银行法》等法律法规中关于应急管理的规定。加快制定问题金融机构破产法律制度、金融消费者权益保护法等，建立健全金融应急管理法律体系。
规范金融应急管理权力配置及程序制度。在现有的金融监管体制下，进一步理顺各监管主体之间的应急管理权力配置，加强应急管理协调机制的建立，要注重提高人民银行在突发事件应急管理中的预警、统筹协调作用，并从立法上予以确认。在应急管理权力体系上，除了要在立法上完善应急管理权力设定外，更为重要的是在应急管理权的执行上，各主体责任部门要切实肩负起责任，必要时，注重应急管理措施的多元化，并加强机构的协调配合。进一步完善金融应急程序制度，细化启动的请求、批准、延长、终止等程序要件，推动应急管理全过程程序规范化。对风险溢出、应急物资的适用情况等信息要及时向社会公开。
加强金融突发事件应急管理监督制度。金融突发事件应对不仅是政府的行为，而且也是社会各相关主体广泛参与的系统性工程，需要各参与主体之间互相配合、互相监督，才能形成良性互动。加强法律监督，首先是要完善立法监督，切实发挥立法监督的作用。要切实发挥行政监督作用，尤其要强化外部行政监督，强化财政审计部门对财务收支及会计事项的监督，同时加强监管部门之间的互相监督。司法监督方面，探索应急处置行为的有限可诉性，保障利害关系人对不当的应急管理行为提起行政诉讼的权利，必要时引入公益诉讼。
（作者单位：中国人民银行淮北市中心支行，中国人民银行合肥中心支行）
