中外合作办学市场准入问题与对策探析
时间：2021-03-02 12:01:30 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】 本文以我国中外合作办学市场准入理论与实践的法律问题为研究对象，围绕准入标准及监管领域出现的具体问题，分析制度现状、剖析问题成因，并提出解决对策建议：明确准入与监管标准，应坚持准入与监管适用相同标准，对中外合作办学机构制定与项目类似的资源引进标准，建议在《中外合作办学条例实施办法中》增加对外方专任教师任课的要求;加强监管制度建设，改进评估工作方法，继续落实年度报告制度，增加监管深度，坚持信息公开原则，发挥社会监督力量。
【关键词】 中外合作办学;教育服务贸易;市场准入
中外合作办学是我国加入世界贸易组织时，在教育服务贸易领域以商业存在形式承诺开放的唯一方式，是一个特有的法律概念，是教育主权让渡、中外教育资源交会、意识形态碰撞、运营理念融合等因素复杂交织的敏感阵地。经过十余年的探索与实践，中外合作办学法律制度基本确立，但内涵建设不完善，仍有相当一部分问题一直没有解决。在市场准入层面，目前暴露出资源引进标准体制机制不明确不健全等问题，对教育行政管理者与中外合作办学者带来一定困扰，应予以解决。
一、中外合作办学市场准入体制机制不健全
我国中外合作办学的准入标准散见于《中外合作办学条例》及其实施办法和国务院教育行政部门发布的指导性文件中，归结起来，除了上文阐述的主体资格、主体资质外，最重要的就是境外优质教育资源引进标准。
笔者认为，优质资源引进主要分为教学课程资源与教师资源两部分。对于前者，《中外合作办学条例》及其实施办法未提出有关具体标准，《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》（教外綜〔2006〕5号）明确提出了中外合作办学项目应当达到 “四个三分之一”以上（见表1）的门槛标准。对于后者，《中外合作办学条例》第二十七条规定外籍教师应具有学士以上学位证书和相应的职业证书，并具有2年以上教育教学经验。同时，要求外方合作办学者应从本教育机构中选派一定数量的教师到中外合作办学机构中任教。《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》（教外办学〔2013〕91号）要求在国际上招聘的教师职业资格与学术水平不低于外方合作办学者的教师标准，并获得双方认可。
基于立法现状，中外合作办学市场准入领域暴露出的具体问题在于：
首先，中外合作办学机构和项目的资源引进标准均没有在中外合作办学法规规章层级得以体现。作为法律规范，《中外合作办学条例》及其实施办法，具有权威性、普遍性和稳定性等法的基本属性，其效力不能被行政机关指导性文件代替;同时，作为教育服务贸易专门性立法，市场准入的标准应以法律条文形式予以确立。
其次，中外合作办学项目资源引进标准的适用现状，对中外合作办学机构，没有明确规定资源引进标准，工作实践中比照适用关于“项目”的“四个三分之一”，不能反映办学实际需要。机构与项目在教育教学和运行管理上存在差异性，前者不是后者的简单叠加，对外方教育机构的参与程度要求不可等同比拟，中外合作办学机构的资源引进程度应该明显大于项目的门槛指标。在实地调研中，多省市行政、办学代表也反应中外合作办学机构在专业课程方面资源引进量可以远超过“四个三分之一”，甚至可以达到“二分之一”以上;但由于各机构内部学科及其课程设置、培养方案差异性较大，导致“四个三分之一”指标中“全部课程”的范围也出现较大差异，测算合格率时机构内的各专业分别计算取平均值，所以事实上个别通识课程设置较多的专业计算分母变大，拉低了比率平均值，但不直接说明资源引进不足。因此，现有对项目的“四个三分之一”的要求既不能反映机构引进资源的需求，也不能客观真实衡量不同专业的引进实情，为了加强内涵建设并提升机构的办学水平，相关门槛要求应该调整。
再次，“四个三分之一”标准中的各指标含义界定存在灰色地带，个别办学者打擦边球。实践中，有的办学者为了达到相关标准，将一门课拆解成几门课，增加了分子数量，人为提高比例指数;也有办学者为了达到第一项“三分之一”指标，在外语语言课程引进大量外教教学，没有聚焦在专业课程引进资源的重点，也增加了办学成本与学校负担。
第四，教师引进只有“一定数量”的定性规定，没有操作性，中外合作办学者无所适从，审批与监管无依据标准。鉴于没有定量标准，很多中外合作办学机构和项目外方合作办学者派出的专任教师总数非常有限，出现了一名外方教师同时承担三门以上专业课程、教师集中授课、赴多个办学机构巡演式教学等现象。教师不能稳定专注地进行教育教学，对教育质量具有威胁;学生在短时间内被填鸭式教学，缺少消化吸收过程，与教师交流不充分，不符合教育教学规律，极大地影响了教学质量，最终损害学生权益。实践中，也有以临时聘用教师充当外方机构专任教师等突出问题。而以上问题目前缺乏有效治理措施。
另外，办学过程监管与市场准入标准脱节。中外合作办学的各类政策和评估监管文件基本没有提及具体的教学过程，办学过程监管措施不够周严。事实上，这些文件更加看重的是外方资源的引进，并未关注引进之后的资源在具体实施中可能产生什么样的变异和困境。工作中发现，教育行政机构对办学实践与准入申请材料间差距的监管不到位，难以监督外方投入课程资源、师资资源的义务及其履行效果。中外合作办学机构和项目获批后，办学过程中决策机关成员组成、课程安排、培养计划、师资任教可能因实际情况发生变化，甚至有的机构按需修改机构协议、章程，重新分配中外双方资源投入与引进的比例。虽然《中外合作办学条例》及其实施办法对重大办学事项的变更要求举办者有义务向审批机关进行备案，[1]但因为没有具有操作性的监管措施，导致相关规定形同虚设，真正报来培养计划和协议、章程变更备案的机构或项目寥寥;即使法律意识较强的办学者报来备案材料，审批机关也苦于没有具体工作机制做指导，对备案无从下手。因此，监管与准入的脱节是阻碍资源引进切实有效地作用于中外合作办学实际教学环节的巨大隐患。长远来看，不利于准入制度的健全与切实实施。
