公共财政视阈下我国预算法的修订 从监督环节看,新修订的预算法

　　 【编者按】我国于１９９５年就实施了《预算法》，但预算民主的进程还未驶入预算法治的轨道。预算法的修订已连续两次纳入两届全国人大常委会的立法规划，曲折的修改历程折射出预算法理念和精神在立法实践中渗透的有限性。全国人大常委会委员长吴邦国于２０１１年３月１０日在全国人大常委会工作报告中明确指出：“今年将修改和完善《预算法》等有关法律。”此前，由全国人大预算工委和财政部共同起草的《预算法（修改稿）》已经完成，并向社会征求完善意见。《预算法》的修订已成为我国公共财政改革最具深远意义的事件之一。为此，本刊特邀几位从事预算法研究的学者专门就我国预算法修订的价值、内容及方法展开研讨。
　　建立适应社会主义市场经济要求的公共财政体系为我国预算法治化提供了变革契机，本文在公共财政视阈下讨论梳理预算法治化变革的发展脉络，并试图构建一种以预算法治为核心的预算法修订的理论，指出我国预算立法应树立有限预算、有效预算、有序预算、有为预算、有责预算的五大理念，认为预算法修订应遵循法定性、公共性、平衡性、全面性和公开性五项原则，并提出实现预算制度法治化的变革方略。
　　[关键词]公共财政；预算法修订；预算法治化
　　[中图分类号]Ｄ９２２．２１ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１１）１１－０００５－０９
　　丛中笑（１９７０―），女，法学博士，华南师范大学法学院教授，吉林大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向为财税法。（吉林长春 １３００１２）
　　 近年来，无论是理论界还是实务界，对我国预算法的修订都非常关切。在现代法治社会追求公共财政的框架下，我国预算法的修订理念、原则以及权力配置都需要重新塑造和厘定。有鉴于此，本文试从公共财政视阈，对我国预算法的修订略陈管见。
　　
　　一、公共财政视阈下的预算法治
　　现代公共财政是指国家向分散的市场主体提取财政资源，并以社会为中心、以公共服务为主要方向分配财政资源的体制。公共财政既是经济问题又是政治问题，更是法律问题，公共财政必然蕴含法治化要求。构建公共财政以财政法治为目标的原因，是公共财政关系涉及国家与私人之间公法上的财产关系[１]。公共财政框架下，政治国家和市民社会之间的财政关系实质上转化成了政府与纳税人集体的关系，国民有依法向政府纳税的义务，而政府则必须按纳税人的公共选择意愿决定、约束、规范和提供有效的公共服务，同时没有纳税人核准的预算不仅意味着政府不能支出，更意味着政府不能行动，以确保其符合公共利益，就此而言，公共财政取之于公众、用之于公益、定之于公决、受之于公众监督、服务于公共物品的提供。
　　公共财政赖以形成和存在的基本制度是现代公共预算制度，只有公共预算才是公共财政支出的合法性依据，代议机关对政府预算法案进行监督是社会公众监督、控制政府财政开支的主要途径①。公共财政的根本精神在于通过财政收支来厘清国家与公民的权利与义务关系，确定政府活动的方向与边界。要实现公共财政的法治化，必须以预算的法治化为基本途径和手段。现代公共预算是政府为实现政治经济社会发展目标，而筹集、分配与监督预算资金的管理活动。公共财政的核心问题是代议机关掌握国家的预算权[２]，预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，作为“财政部长对政府在未来财政年度可以获得和支出的资金所做的公开而理想的、具体到细节的描述”[３]（Ｐ２３２），是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，其依托于由该国财税法律制度所确立的财政收支结构。预算不仅是政府配置资源的技术工具，更是塑造国家制度、公共生活以及两者之间关系的制度建构 [４]（Ｐ２），因为预算在财政收支程序的最前端，而具备事前约束监督和纠正国家行为的机制与能力。相对于审计程序而言，它的事前控制功能强于监督功能。总之，预算立法为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，既体现了民主与法治的基本精神，又不涉及十分敏感的政治国家与公民社会之间的权力调整，仅涉及政权体系内部的权力结构调整。公共财政约束下的现代预算制度是以法律形式确定国家与公民以及国家政权内部的财政分权与制衡，从制衡权力和服务市场的角度看，预算法治是实施有效公共财政的必要条件。预算立法的优劣决定着公共需要的满足程度和财政活动范围的界定与选择。
　　从比较视野来看，西方国家预算基本上经历了从专制、人治到民主、法治的过程，预算制度依靠其法治性，先是对封建君主，后是对资产阶级政府的财政权进行了根本的限制与监督，成为资本和市场约束政府行为的关键性手段②。预算控制监督作为立法机构对政府预算的控制制度、财政宪章的核心和基本内容，也经历了同样的发展过程。西方国家把公共财政下的预算立法视为议会监督行政机关的重要手段。议会制国家主张预算资金属于国家和人民所有，政府代理全社会公众理财，政府承担着一种公共受托责任，向社会提供制度、秩序、物品和劳务等公共产品，因此，公共预算必须对社会公众负责，接受社会民主监督，其预算草案必须得到议会的通过才能执行。公共财政与公共预算本质上是由政府组织、民众广泛参与的公共选择过程，公共选择意味着在公共财政与公共预算的制定与运行过程中，存在有效的决策参与和决策监督机制。由此公共财政与公共预算体制既为政府职能的履行提供了物质基础，又是政府行为的民主约束机制和法治规范。政府行为是否超越了公共财政和公共预算的范围，成为监督和控制政府行为合法性的重要依据。
　　在我国，预算法修订中的重要内容和环节是立法机关如何充分行使预算权力。尽管我国的宪法和法律不缺乏人民代表大会的预算权力，但缺少实际的预算能力。一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。[５]（Ｐ１）所谓预算能力就是指能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。汲取财政收入并按一定方式进行支出是国家能力最基本的支持性要素之一[６]（Ｐ１６），在现代国家制度体系当中，虽然“预算文件本身并无法显示它在建立社会选择过程中的冲突与战斗”，但预算程序反映的是财政政策的决策过程，其“所指涉的是一项极为庞大而复杂的社会选择过程，其中不仅具有经济性，更具有政治性之特质”[７]（Ｐ４）。公共预算的灵魂在于依法监督与控制行政权，立法机构通过民主方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，使社会成员的意志得以约束、规范、监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。我国公共财政体制的改革已经进行了十几年，但效果并不尽如人意，其根本原因就在于未建立起符合市场经济本质需要的现代公共预算制度。我国应该考虑进行与政治体制相配合的财政制度的新一轮改革，全面完成财政公共化变革的任务，构建起真正的公共财政体制。③
　　在预算法修订中将预算法治作为一种内在价值转化为外在工具的过程中，委托――代理理论和公共选择理论将起到相当重要的中介作用。在委托――代理理论看来，选民选出代表之后，行使统治权的主体就是代表。在选民与代表之间不对称的信息分布状况下，作为代表的官员就更有可能代表自己的利益去实施统治。信息透明机制因提供了对称的信息，则可以大大减少官员滥用权力的机会。各国实证研究所得出的基本结论是预算法治的提高，会使公众得到更多的信息，提高政府的负责任程度，降低腐败的发生率，促成良好的经济绩效。这一结论为国际组织和相关国家所提供的启示是应该将预算法治作为一种有效的工具，以确保政府责任、遏制腐败和促进经济发展。我国目前的预算法治化水平不高，要搞法治建设，必须寻求一条适合我国国情的道路，以政府行为法治化为重心，以政府预算法治化为手段，通过以财政行为法治化为突破口，来实现整个国家的法治化，就是一条可供选择的道路。④
　　
　　二、预算法理念的更新
　　预算法理念是预算立法的宗旨和灵魂，决定着预算立法的成败、先进与落后。在预算立法理念的引导下，有限、有效、有序、有为及有责的预算理念应成为我国预算立法的基本指导思想。
　　（一）有限预算理念
　　我国建立现代公共预算制度的基点是转变政府职能，“有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险”⑤。公共预算必然要以法律限制预算权力，是一种有限预算，是以非市场的方式，按非市场的程序，以非市场的目的来涉足公共领域。这使得公共预算直接表现为是市场的一种对立物和异己力量，从而可能干预、影响乃至否定市场活动。正因为如此，市场能干的，我们就应交给市场，否则就是“越位”；市场不能干的，或者说失灵的领域，应由预算履行职责，否则就是“缺位”，只有在那些市场不能有效配置资源的领域，预算才应当介入。
　　（二）有效预算理念
　　所谓“有效”，一方面强调财税法必须符合规律、符合民意、符合法治精神，从而使其合法有效；另一方面，也强调预算法的修订必须关注财政法的整体，考虑财政法律体系系统内部的协调，重视公共财政自身的可持续，从而使其发展更有效率，也更有效益。公共预算是提高政府预算效率、遏制腐败的一剂良药。预算法应为精打细算、有效地使用政府经费提供制度保障，从而避免由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促进政府预算效率的提高。公共预算提倡既讲究公平，又讲究效率，服务社会公共需要，因此在预算法修订中我们要注意完善相关法定预算程序，加强预算监督管理，在保障公平的同时，尽可能提高效率。
　　（三）有序预算理念
　　政府预算的审议和批准权限仅属于立法机构，它通过一系列严格的立法程序来完成，在既定的法律程序约束和监督下进行，要改变该程序只有先改变已有的法律条文。在文明的社会中，法律是消除无序状态或预防无序状态的首要的、经常起作用的手段。修订预算法时我们要注意通过对政府预算的法律制约，将预算纳入法治范围之内，使收支行为有序化，可以简称其为有序预算。无论是立法分权还是权力行使，无论是财税透明度的提高还是公众参与域的扩大，都离不开程序保障。现代预算法的重要性和现代性，要求实体法规范与程序法规范相结合，因此，在预算修订中通过明确修正预算程序法来实现程序规范化，保证预算的整个过程及各个环节都能够按照公开、细致的法定程序有序展开，则自然会提高财税透明度。同时，由于财政透明度直接关涉公众的知情权、参与权、监督权等重要权利，因此，为了保障公众预算法上的权利，我国必须在程序保障上作出相应安排。有序预算理念保障预算权力在既定的制度框架内有效运作，保障预算行为的透明度、公正性和规范性，为预算民主奠定良好的法治基础。
　　（四）有为预算理念
　　预算法治实质上是对政府预算职能的定位，直接引起我国政府经济行为的变革，公共预算应树立“有所为，有所不为，当为必为”的理念。政府要适应构建公共预算体制的要求，社会主义市场经济体制的建立和完善，必将带来财政职能的调整和转换，表现在公共财政退出“越位”，弥补“缺位”，公共预算应理性地退出私人商品生产领域，而转向为公众提供公共商品和公共服务，真正做到市场能做的，政府就不要去做，市场不能做或做不好的，政府就要去做。我国应对预算的职能事项进行逐一鉴别、筛选，把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场，可以消除“缺位”，把预算该管的、本属于社会公共需要领域的事情真正管好，同时推进预算的民主化和法治化建设。
　　（五）有责预算理念
　　预算改革仅有“自我革命”是不够的，我国要真正建立起对预算的硬约束，强化外部力量对预算的监督，将预算过程纳入政治控制过程，实现有责预算，真正落实预算问责机制。在社会分工的背景下，拥有资源的人往往并不是使用资源的人，两者之间的分离产生了典型的委托代理关系。委托人拥有并让渡一部分资源给代理人，代理人受委托人的意志与要求做出有关资源使用的决策。责任法则是公共预算中最基本的资源使用原则。按照这一原则，有关资源使用的决策必须根据提供者的意愿做出，并接受提供者的监督和制约，资源使用者必须对资源提供者负责。政府使用的税款是纳税人提供的资源，责任法则要求政府必须就税款使用问题向纳税人负责，受纳税人的制约与监督。预算问责是一种督促预算主体合法履行预算权力，切实履行预算义务的外力保障机制。问责既可能因财政机关违反法定义务而引发，也可能因财政相对人违反法定义务而引发。问责的种类除了行政处分、行政处罚、行政赔偿之外，情节严重的还应当承担刑事责任。另外，随着财政法治进程的深入，类似于引咎辞职之类的政治责任和罚息、支付违约金、强制支付之类的经济责任也应当适时引入预算法，以增强其可救济性成分和刚性色彩。
　　
　　三、预算法基本原则的重构
　　预算法基本原则是以法律形式固定的或规定于法律之中的准则，是预算立法或预算法完善的最高准则，更是预算具体活动行为的根本指导思想。然而，我国预算法的基本原则却长期缺位，这是导致现行预算法存在重大缺陷的一个重要原因。本文将预算法基本原则界定为：法定性原则、公共性原则、平衡性原则、全面性原则和公开性原则。
　　（一）法定性原则
　　政府预算作为经立法程序批准的政府年度财政收支计划，是一个近现代范畴。预算从形式上看是财政的收支计划，是政府为了安排当年的财政活动而编制的财政收支计划，但其实质是一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目的，以国家整体资源与国民负担能力为估计基础，所预定的财政收支计划，乃经由政治程序对国家资源进行整体分配[８]。所以，形成于西方的现代预算制度，从其草案的提出、审议、批准、执行、追加追减、审计以及决算等全过程，始终都处于法律的约束与规范之下，必须得到议会的批准和监督，也必须对全社会公开并受到社会公众的监督，从而具有鲜明的法治性。因此，法治性是公共预算的真正灵魂与实质所在，是公共预算赖以产生和存在的基本标志。
　　由公共财政的法治性所决定，预算必须遵循法定原则。预算的生成是以公共财政为核心的国家制度现代化即法治化的过程，预算具备法律所具有的一切特征。预算通过相应的法律程序而确立，既受到法律的约束和限制，其本身又是国家法律的组成部分，具有法律的权威性。⑥违反政府预算是违法行为，将受到法律的追究和制裁。所谓预算法定原则，是指预算的主体、内容、程序、时间等必须由法律事先加以规定，预算的整个过程，如编制、审批、执行、变更、调整、决算等必须依法进行，否则就要承担相应的法律责任。预算法定原则包括这几个方面的含义：第一，预算要素法定，亦即预算的主体、内容、时间等必须符合法律规定；第二，预算程序法定，亦即编制、审批、执行、变更、调整、决算等预算过程必须依法进行，且预算一经批准就成为生效的法律文件，具有法律的约束力和权威性，人们必须严格执行；第三，预算责任法定，政府必须依法编制预算、执行预算，未经法定程序不得随意变更，否则就要承担相应的法律责任。强化政府的预算责任，不仅有利于督促政府严格遵守预算法，而且更为重要的是实现预算控制政府财政收支行为之目的。只有做到预算法定，全面实现收支平衡，才有可能避免财政支出机构的挥霍无度，才能遏制大量不该发生的赤字。[９]（Ｐ８）现代预算制度的规范与约束下，国家财政的决定权转移到了社会大众手中，国民通过议会掌握了政府及政府财政行为的审批权和监督权。这样，国民就能够以公共预算为手段贯彻自身的意志，使政府活动既服务于市场，又不违背和侵犯市场的根本利益。
　　（二）公共性原则
　　公共财政提供公共产品，实现公共目的，满足社会公共需要。公共财政的支出，是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨的。⑦财政之所以存在，是因为有一类可以满足公共需求但却无法通过市场机制自发供给的公共产品，必须由政府这个公共主体予以提供，因为政府只有拥有公共收入，才能进行公共支出，提供公共物品。因此这种财政活动符合建立在个人利益基础上的公共利益，具有明显的“公共性”，故而被称为公共预算。正如法国宪法学者狄骥的精辟论述：“公用事业是统治者因其自身地位而肩负的义务。统治者的权力受该公用事业行为限制，与公用事业的目的相违背的统治者法律是无效的。公用事业是政府权力的基石与对政府权力的限制。如果有公共权力，那么公共权力只能是义务，是职责，而不是权利。”⑧衡量政府绩效的标准与评价私人活动的标准相类似。当公民的权利被损害时，公民需要保护自我以限制政府对权力的滥用。对于任何人来说，获得公共产品的数量取决于集体中其他成员的贡献，这意味着预算的税收方面和支出方面应该被联合决定。[１０]（Ｐ４０）
　　（三）平衡性原则
　　平衡性原则根源于约束政府的财政权行使的需要，预算本身就是要促使国家财政权的合法、合理运行，通过法律平衡预算、控制赤字的目标也正在于此。理论上说，平衡是预算的题中之意，平衡意味着收入控制在支出范畴之内。平衡预算是保证预算安全的最标准的惯例，平衡的标准就是在“支出和税收之间建立起对等的关系”。[１１]（Ｐ２５９）预算之所以需要平衡，主要源于人们对造成预算不平衡的原因的担心及对财政赤字规模失控的担心和忧虑。财政赤字及由此累积的公债规模失控可能产生的财政风险甚至财政危机，预示着财政收支法律制度体系本身的失衡。美国等国制定了专门的预算平衡规则，如“为立法方案而提出的一些建议更多地定位于收入约束和对政府增长的约束；另外一些建议则更是完全指向平衡预算和削减赤字。限制开支增长的建议不但在技术手段方面而且在范围上都是不断变化的”[１２]（Ｐ１９５）。“预算平衡的规范――无论作为价值判断或理想的典范，还是作为政治符号或预算原则――经常出现在有关美国联邦预算和财政政策的文献和公开争论中”[１３]。与预算平衡相比，人们对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的路径探寻更加值得关注。“平衡预算的政治并不围绕着使预算得以平衡的日常决定而开展，它更多地涉及预算如何和为什么会不平衡，以及一旦预算不平衡的话，应如何使之重新获得平衡”[１４]（Ｐ１８０）。
　　（四）全面性原则
　　预算的全面性原则，不仅是国际货币基金组织向中国政府推荐的预算法的十大良好原则的重要内容，是２００４年ＯＥＣＤ组织推崇的现代预算的十大原则之一⑨，更是国际上众多市场经济国家的预算法治实践⑩。预算全面性原则的含义远不止将一国政府的全部财政收支技术性地、规则性地列示于一份统一的静态预算文件那样简单，其更深层的意义在于从人民及其代表是否能够对整个预算过程实施动态监控来予以评断。预算的全面性原则是借助于纸面预算的全面编列和人民尤其是其代表（议会、人民代表大会等立法机构）对预算过程的全面监督和控制，现代国家政府公共预算的授权和财政问责功能、总额控制功能、优化配置功能、运作效率功能等四大基本功能，才能有效地实现。否则，如果有游离于预算体系之外的政府收支存在，就意味其未经立法机关的审批和授权，立法机关及其委托者――人民也就无法对支出机构问责。如果有存在于预算体系之外的政府收支，就会使决策机构无法全面评估政府活动的规模和对资源的占用，也就难以准确衡量人民负担的轻重，所谓总额控制也就成为一句空话，其结果既增加国家财政风险，也有碍政府财政活动的长期延续。如果有存在于预算体系之外的政府收支，决策机构没能将全部政府收支做统筹安排、择优决策，一些资金就可能配置到低效的项目中，而一些急需资金的高效项目却可能得不到充足的资金。政府支出游离于预算体系之外，也使得支出机构缺乏适当的监督。�{1}
　　 （五）公开性原则
　　公共财政的本质规定要求财政运行必须透明，公共财政的透明性是由预算公开予以保证的。公开是公民享有的宪法上的知情权在预算法中的具体体现。知情权作为一项国际社会普遍认同的基本人权和民主权利，是建立现代民主政治的基础性权利，是民主社会的基石，也是现代法治国家的一个基本特征。预算公开是指政府预算的依据以及预算的编制、审批、执行（含调整）、决算整个过程都必须作为基本原则通过法定方式向社会公开。预算公开原则是指预算的依据。具体来说，预算公开主要包括：第一，预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、解释等必须依法公开；第二，预算编制、审批、执行、变更、决算的过程必须公开；第三，预算的内容即批准的预算内容必须公开。预算公开包括静态预算文件的公开和动态预算过程公开（即对公民开放）两个方面。�{1}公开透明是预算的最基本要求，包括预算编制、预算审议、预算执行、决算和监督在内的各预算过程都应当是对外公开的，其中最重要的则是经立法机构的预算审议过程对公民开放。预算是特殊效力的规范性文件，预算案的审议、修订、批准通过，应成为公开的文件，其内容应能被全社会所了解，除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私益项目外，其数据都应向社会公布，无论是正常状态，还是危机时分，都必须保持基本的透明度。
　　
　　四、公共财政框架下我国预算权力的配置
　　近年来，我国财政规模的急速扩张，为国家治理带来了一系列的重大问题，特别是公共预算分配的公正与效率、监督与控制问题，已成为影响国家财政良性运行和社会经济平稳发展的重大现实问题。为了降低和减缓巨大财政规模条件下的财政风险问题，我国应以预算法修订为契机推动预算制度改革，建立真正意义上的现代公共预算制度，确保公民对政府预算行为的约束，从而真正构建起公共财政体制。所以我国预算法改革的方向是建立预算分权制衡结构，推进民主预算和法治预算进程。
　　（一）建立预算分权制衡结构
　　笔者认为，我国预算法修订中的平衡难点是调整公民、人民代表大会?穴以下简称人大?雪立法机关与政府的权责关系，为此在立法中其关键之处是要建立预算分权制衡结构。
　　关于预算分权制衡，理论上主张，一是推行“预算议会”，议会而不是政府拥有对预算的控制权；二是立法机关制衡行政机关的一个主要方法，便是制定法律――对行政机关有约束力的法律，要求行政机关遵守和执行，[１３]?穴Ｐ２０?雪所以政府的一切财政收支行为必须置于人民及其代议机构的控制、监督之下，不允许存在任何超然于宪法和法律之上的权力；三是人民在民主原则下平等选举代议制机构――议会，以行使制约和监督政府预算的权力；四是政府向议会提供的预算报告必须数字准确、细致、完整，必须覆盖全部的公共收支，反映它的全部财政活动；五是政府必须清晰地向议会说明而不是向上级首长说明预算计划中每一项开支的理由；六是政府预算的基本内容和执行过程必须保持高度透明，秘密财政应被禁止。�{1}
　　实践中，首先从我国预算权力分配实践来看，事关政府财政收支权利义务事项的立法权、预算的批准权、监督权应集中于全国人民代表大会（全国政协可有一定民主监督权），尤其是应集中于其常设机构――全国人大常委会。一方面是人大通过预算审批权掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，预算审批权的效力最重要的是“授权”，[１５]即行政机关有权按照预算规定的用途和限额运用资金。预算审批权的效力还表现为一定约束力，即行政机关不能擅自变更资金用途或超越限额，也不得随意放弃或者减少预算执行。[１６]另一方面公民通过人大在代议机关行使民意，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性，巩固经济基础。[１７]?穴Ｐ１３６－１３７?雪
　　其次，从我国预算权力制衡实践来看，预算乃行政机构的生命之源[１８]?穴Ｐ１７２?雪，我们必须将政府收支预算和行为置于人民及其代议机构人大部门的实质性监督之下，形成政府配置和使用财政资源的制衡力量。从法律上杜绝预算审查监督制度的缺失与遗漏，从法律上确保预算审查监督制度的科学性和可操作性应作为一项重要修改内容体现出来。实行预算的公共责任，必须强化外部力量对预算的监督，将预算过程纳入政治控制过程。各级人大及其常委会应该加强预算监督，防止政府部门通过不规范的“预算调整”来增加举债的数额，依预算法行使改变权或撤销权，切实追究相关人员的法律责任。�{1}
　　（二）规范预算编制权
　　１．明确预算编制机构
　　按现行《预算法》第１４条和第１５条规定，我国预算编制权由行政机关行使。根据该法第１６条的规定，国务院财政部门具体编制中央预算草案，地方各级政府财政部门具体编制本级预算草案。不过，虽然财政部门内部都设有具体的预算编制单位，以保证预算执行和监督的相对独立，但事实上主要的编制权仍然由负责执行和监督的各财政业务部门把持，预算编制的独立性有名无实。我国应当改变目前预算编制权过于分散的局面，使预算编制与预算执行相对分离，所以，建立具有法定职权和职责的预算编制主体是大势所趋。
　　２．明确预算编制程序
　　预算编制机构应按法定编制程序进行预算编制。对国务院下达编制预算的通知、财政部门逐级提出预算编制要求、各部门汇总递交本部门预算建议、财政部门汇总编制本级预算草案、政府提请本级人大审批预算的过程，我国应从时间上、从审查的环节及主体上、从法律责任的配套上设计严格的流程表，保证预算编制按部就班、高效合法地进行。我们也需要进一步强化预算平衡与预算调整、赤字与债务规模控制等制度，使预算的编审与执行等制度安排更加规范。实际上，这意味着我国必须在预算改革的同时进行政治体制改革，落实纳税人通过宪法赋予人大的预算控制和监督权力。�{1}
　　（三）约束预算执行权
　　预算通过生效以后，即具有法律上的执行力。预算执行是预算法的中心和归宿。无论是预算编制，还是预算审批，抑或是预算监督，都是为了保证预算执行的合理性与合法性，提高预算执行的效率。发达的市场经济国家对于政府预算的执行，都非常重视控制约束制度的建立，认为这是保证预算法律地位的一个重要环节。在这些国家，虽然预算是以法律的形式存在的，但这些国家仍然对预算执行的监督非常重视，不仅建立了严密的外部控制体系，而且也有一套以自律为主的内部控制的机制和制度。我国《预算法》第６章“预算执行”也分别从预算执行领导部门、收入征收部门、支出划拨部门、拨款使用部门、预算监督部门的角度对预算的执行权作了更细致的规定。但由于法律本身的漏洞及不合理性，由于预算编制过于仓促和粗放，也由于预算必须严格执行的观念尚未深入人心，我国对预算执行权的约束仍不够。
　　（四）强化预算监督权
　　预算监督的加强可以依靠人大、审计机关、财政部门三个主体，而在中国这三个主体的力量都有待加强。尽管１９９９年的预算改革使人大的预算权力有了扩大，２００６年《人大常委会监督法》包括审查、批准决算和预算调整方案，听取和审议预算的执行情况报告等内容，但是人大对政府的政治控制还缺乏技术支撑。而审计机关和财政部门目前的领导体制主要都是由同级人民政府领导，决定了其对预算监督的力度不大，对预算监督的实施不可能十分彻底。同时，这两个部门即使发现了财政违规和预算超标行为，但仍然缺乏有效的手段来制约或者处罚相关责任部门。若实现对预算分配、执行权的权力制衡，在预算法修订中，我们应强调不论是对作为预算实施主体的各政府职能部门，还是对拥有下达预算控制权力的财政部门，都需要人大等相关部门更有效的制衡和监督，必须将政府收支预算和行为置于人民及其代议机构人民代表大会的实质性监督之下，形成政府配置和使用财政资源的制衡力量。
　　（五）实现预算知情权
　　预算执行透明作为善治之核心的理论，已经被相当一部分国家所接受。我国目前已实施《政府信息公开条例》，对于增进立法和执法的透明度有一定的促进作用。依据该条例，有关财税方面的许多信息，我国都应依法公开。近年财政部也先后发布了《关于进一步推动地方财政部门政务公开的意见》、《财政部政务公开规定》和《财政部机关政府信息公开实施暂行办法》等规定，但因立法层次低，导致其所能约束的主体非常有限。笔者认为，我国目前这种由国务院特别是由财政部行政主导的财政预算信息公开，实有难以承受之重。更甚者，我国《宪法》、《预算法》及有关法律中都没有关于预算公开、公民参与的任何内容，从本源上剥夺了民众的知情权、决策权和监督权，而这显然与我国民主政治改革进程相悖。预算公开不仅仅是落实公民知情权之必须，也是对政府财政收支行为进行监督、制约并实现反腐倡廉的现实需要。因此在预算法修订中，我国应有预算公开制度，借助制度化平台让公众全面了解政府的财政收支状况和施政决策情况，监督资金的分配、使用，评价资金的运用效率和政府施政效能，督促政府更好地履行公共受托责任，优化国家公共治理，明晰财政风险，确保政府真正完全彻底地为国家最高主权者――人民的利益服务。
　　
　　注释：
　　 ①参见（澳）布伦南、（美）布坎南著：《征税权――财政宪法的分析基础》，载于（澳）布伦南、（美）布坎南著：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社２００４年版，第２２１页。
　　②参见王绍光著：《美国进步时代的启示》，中国财政经济出版社２００２年版，第６页。
　　③参见李炜光著：《以参与式预参算改革作为公共财政突破点》，载于《南方都市报评论周刊》，２００９年３月１５日。
　　④参见张馨著：《法治化：政府行为•财政行为•预算行为》，载于《厦门大学学报》２００１年第４期。
　　⑤参见（美）亨金著：《宪政•民主•对外事务》，邓正来译，上海三联书店１９９７年版，第９页。
　　⑥关于预算的法律性质不仅实践上做法不一，学理上也存在颇多争论。有的将其理解为国会监督下的行政命令，有的将其理解为一种法律。目前域外的通说是将其定位在由行政与立法共同藉立法形式做成的“指引国家的整体行为”。参见苏永钦著?押《走向宪政主义》，联经出版事业公司１９９４年版，第２６１－２６２页。
　　⑦参见王军著：《建立健全公共财政体制》，载于《求是》２００４年第７期。
　　⑧参见（法）莱昂•狄骥著：《宪法学教程》，王文利、庄刚琴、马利红等译，辽海出版社、春风文艺出版社１９９９年版，第６１页。
　　⑨这十条原则是授权原则、以年度为基础原则、全面性原则、一致性原则、严格性原则、平衡预算原则、可问责性原则、公开透明原则、稳定性原则、绩效原则。
　　⑩如英国《国库和审计部法》、美国１７８７年《宪法》和《预算和审计法》等都对全面预算、统一预算作出了规定。
　　�{1}参见高培勇主编：《实行全口径预算管理》（中国财政政策报告２００８／２００９），中国财政经济出版社２００９年版，第３２页。
　　�{1}也有学者认为，除了文件（也即财政预算信息）公开和过程公开之外，关于预算的言论自由也是预算公开原则的重要内容。如我国台湾地区蔡茂寅教授认为：“预算公开原则之内涵，至少包括以下三件事。其一为预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公布；其二为预算审议应该完全公开；其三为对预算之批评应该完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益。”参见蔡茂寅著：《预算的基本原则与法律性质》，载于《月旦法学教室》２００３年第５期。
　　参见李炜光著：《预算民主：一道绕不过去的坎儿》，载于《改革内参》２００８年第７期。
　　参见张守文著：《财政危机中的宪政问题》，载于《法学》２００３年第９期。
　　参见马骏、赵早早著：《中国预算改革的目标选择》，载于《华中师范大学学报》２００５年第３期。
　　
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　　【责任编辑：叶萍】

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