治理取向、项目制与社会组织发展：一项经验研究

时间：2021-07-09 00:04:46　来源：雅意学习网本文已影响人

　　内容提要持续性的经济与社会改革推动中国政府不断调整社会组织发展策略，在社会服务项目制的推进下，社会组织发展呈现出新的特征与变化。为进一步深入分析治理取向和制度环境对于社会组织运转的影响，文章运用国家中心这一理论视角，以安老类社会组织为研究对象，分析政府治理取向及项目制对社会组织发展的影响。研究发现，在项目的执行过程中，不同层级政府对于项目制的认识存在很大差异，表现出行为上的左右摇摆。在高层的模糊政策导向下，市级政府倾向于选择性赋权的行动策略，基层政府则倾向于可控式发展的行动策略。政府复杂的角色设定导致项目制对于社会组织的影响呈现正、负二个面向。社会组织在加强专业性、获得社会认同、打造服务品牌等方面取得进展。然而，社会组织异化问题也日益凸显，其自主精神被削弱，组织专业发展方向被扭曲，并徘徊于公共责任与服从责任的窠臼之中。
　　关键词治理结构项目制社会组织发展
　　〔中图分类号〕C912.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2019）05-0119-10
　　一、问题提出
　　在社会转型的推动之下，国家的宏观治国理念与政治语境发生了变化，通过改革旧有的行政管理体制，中央与各级地方政府逐渐将工作重心转移到转变政府职能与社会建设的主题上来。在社会治理模式创新、非营利组织体制改革等一系列政治话语的引导下，各种以“大社会、小政府”为发展目标的政府改革运动在我国很多地区方兴未艾，通过推行公共服务项目制，与社会组织建立合作关系，实现基层治理转型已成为其中典型的制度创新行为，并对政府与社会组织关系带来了不容忽视的影响，由此带来的重要问题是：在国家居于權力格局核心位置的宏观制度背景下，由地方政府主导推进的项目制会给社会组织带来哪些新变化？
　　既有研究意识到中国政府并非高度内聚统一的结构体，不同层级的政府有其各自的利益考量，具体到中国公共政策制定和执行上，则是在行政层级或政策执行空间上缺乏一致性，针对中央政府的政策与指令，地方政府可能采取规避或扭曲行为。进言之，在我国的社会治理进程中，政府内部在行为选择上也存在差异，不同层级政府之间并非协调统一的关系，存在利益及角色上的分化与矛盾。①因此政府对待社会组织的态度、行为策略与实践上存在很大差异，这形塑了独特的社会治理体系结构与特征。有研究从“国家中心”的视角出发，将国家落实为具体的治理取向与制度环境。②在治理取向上，中国政府在社会组织发展进程中扮演的角色是很复杂的，政府对社会组织持有激励与控制并存的姿态;在具体的制度安排上，政府设置规章办法作用于社会组织发展，其后果有些在设计之中，也有意料之外的结局。其中，项目制项目制是继“单位制”后能够将国家内部、国家与社会领域统合起来的最重要的国家治理模式，项目制通过转移支付的方式来解决基层公共服务的问题，以“发包”“打包”和“抓包”的分级运作方式，以“锦标赛”的形式集中调配人力、资金，实现多线动员。作为政府调用社会组织资源的核心机制，对社会组织发展产生了深远的影响。有文献就提到，运用项目制可以推进社会组织发育，同时，也能引导社会组织参与到社会建设的过程中来。高红：《社区社会组织参与社会建设的模式创新与制度保障》，《社会科学》2011年第6期。项目制在形塑利益主体行动逻辑的同时也改变了他们之间的关系：政府与社会组织从“依附控制型”变为“依附合作型”，社会组织与社区从“亲密型”变为“疏离型”。项目化运作在促进社会组织凸显理性治理、绩效优先优势的同时，也显示出社会组织对社区的嵌入性不够、可持续发展不足、发展均衡性受限等缺憾。张琼文、韦克难、陈家建：《项目化运作对社区社会组织发展的影响》，《城市问题》2015年第11期。
　　在复杂的治理取向之下，项目制作为一种重要的制度安排，对于社会组织发展产生了什么影响？基于一项个案研究，本文运用“国家中心”的理论分析视角，以治理取向为切入点，更细微地分析项目制这一具体制度设计对于社会组织运转的影响。
　　
　　二、文献述评
　　1.宏观理论视角
　　在相当多的理论思考中，政府所扮演的角色常常被过于简化，成为一个在规范上具有好或坏的意义，权力格局上表现为弱势或强势，立场上采取压制或支持态度的主体。纪莺莺：《治理取向与制度环境：近期社会组织研究的国家中心转向》，《浙江学刊》2016年第3期。有研究据此主张政府与社会组织之间生成妥协、渗透或调和共生的互动关系模式，也有研究认为政府对社会组织的控制以及社会组织反抗衍生出二者之间的对抗冲突模式。周晓虹：《全面深化改革的社会路径》，《南京社会科学》2015年第2期。这样一来，政府就被简单化地理解为强势支配者或与社会对立的压制者，反映到宏观理论视角上则是公民社会与法团主义两大竞争性分析框架。这两种视角强调在一国的政治与权力配置层面上思考问题，侧重于国家与社会之间的权力分配状态，其不足在于将组织互动理解成一个零和博弈，政府与社会组织会发生非你即我的对抗。J.Howell， “The Struggle for Survival ：Prospects for the Women’s Federation in Post -Mao China，” World Development， vol.1， 1996，pp.89～111.正因如此，迄今为止，二者间的争论仍未能得到解决。这也提醒我们：单一线性式的理论内核在解释中国的经验世界时，往往存在分析力度不足、穿透力有限的困境，也使理论发展深陷危机中，遭遇囿于理论推论和难以洞穿实践的“认知瓶颈”。李友梅：《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》，《学术月刊》2012年第7期。
　　2.行动研究视角
　　一些研究抛开国家-社会二元分离的结构性论断，以行动研究作为审视视角，力求从中、微观角度观察国家与社会互动的行动策略、运行机制与发展路径，倡导关注社会组织行动。⑨⑩张紧跟：《从结构论争到行动分析：海外中国NGO研究述评》，《社会》2012年第3期。这些研究认为社会组织是重要的行动主体，应将其放置于社会实践中进行观察，强调对社会组织行动策略与运作过程的探究与分析，将社会组织在具体生活情境中所扮演的角色与行为方式加以总结，这为观察国家与社会关系提供了全新的动态分析视角。这一研究路径能反映当下中国急速变化的社会治理现实，以及非固态的国家与社会关系，有助于我们理解社会组织多样化的发展形态与真实情景。⑨即因中国地域广泛、社会组织类型的多样以及政府部门层级化，双方的互动充满正式与非正式、条文内外曲折复杂博弈。除在正式法律框架内对社会组织采取分类控制（注册等登记的限制）外，政府对社会组织的管理呈现出策略性、地方性和情境性的特点。

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