中美在对美国政府绩效评估领域的研究现状

时间：2021-06-09 12:03:09　来源：雅意学习网本文已影响人

　　[摘要]文章就中美两国研究者对政府绩效评估领域研究现状作了介绍，美国方面主要从关国研究者在该领域的研究特点，同时从思想理论研究方面和实证方面给予了详细阐述；笔者认为政府绩效评估研究的鼻祖在中国，但现在我们的政府绩效评估理论已经落后于美国了，但在很多方面有了很大的进步，笔者分六个方面给予了详解。
　　[关键词]政府绩效评估；政府绩效评估制度；美国政府绩效评估制度；行政效率；绩效管理；新公共管理学
　　[作者简介]周凯，国际科学管理研究中心研究员，清华大学博士后，法学博士，北京　100084
　　[中图分类号]D523
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1004－4434(2008)04－0123－04
　　
　　一、美国研究的现状
　　
　　美国学者对政府绩效评估制度从外延、内涵到本质属性和构划等内容都具体而且深入地进行了研究，并且以思想大辩论为先，实证研究随后紧随，彻底而又系统。从总体上来讲，他们的研究有以下特点：(1)美国的政府绩效评估制度研究延续了西方政治学基本特点，保持了20世纪90年代以来的研究特征；(2)美国政府绩效理论的发展与社会、政治变迁的关系日趋紧密；(3)美国的政府绩效评估研究借用多学科理论，学科间研究方法相互影响和知识互借，并且在政府绩效研究理论中，经济学方法成为其理论最重要的影响因素，在研究具体对策建议上，积极主张将私人部门的各种先进管理方法和技术应用到其研究之中，从而形成其鲜明的研究特色；(4)美国的政府绩效评估研究带有明显的西方色彩；(5)美国的政府绩效评估理论在该领域的研究中在世界上处于领先地位。(6)美国学者把政府绩效评估看作是一个完整、系统管理过程的研究，认为政府绩效评估是政府管理过程的核心环节，并主要是对具体问题和案例的研究，不是为了研究而研究。
　　笔者从以下两个方面分别予以阐述：
　　(一)思想理论研究。早在1887年美国学者威尔逊在《行政学之研究》一文中就提出：“政府的行政功能主要是提高效率来执行政策，他认为政府应该以最低的成本实现最高的效率。”此后，政治学的行政效率就成为理论界研究的热点。美国著名的政治学理论家古力克认为：“更好的政府”最基本的内容就是“效率”，“效率至上”应该是公共行政的基本定律。西蒙认为：“对于上一代人来说，只要政府是诚实的，那么他就是值得尊敬的政府。今天的标准已经发生了很大变化，我们不仅要求一个政府是诚实的，而且要求其必须是高效的。”1906年，美国学者布鲁尔等人成立了纽约市政研究院(TNYBMR)，其主要宗旨中就是要促进政府效率的提高，同时促使政府接受和使用成本核算和政府绩效等科学手段，也提出了运用效率工具对政府部门进行绩效评估。1907年，纽约市政府首次把以效率为主题的政府绩效评估技术运用到纽约市政府的考核上，并取得较大的成功。1914年，联邦政府颁布的《联邦贸易法》中对政府绩效有了明确的相关标准，虽然字数很少，但这已表明政府绩效评估已初现雏形。纽约市政府的政府绩效评估的实践，开了政府绩效评估运动的先河，也给理论界提供了鲜活的素材，使政府绩效评估得到更多专家学者和政府的关注，在政府绩效评估发展史上具有里程碑的意义，也是政府绩效评估理论得以确认的标志性事件。
　　伴随着民主化、全球化、市场化与信息革命的不断深入，有关绩效的研究不断渗入理论界，要求行政改革的呼声一浪高过一浪，美国政治学名匠奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中就要求政府加人竞争的行列，把竞争机制引入到政府服务中，要讲究效果，而不是根据投入确定任务，并在其他文章中要求政府引入企业绩效评价体制，建立经理对顾客负责的机制，而不是对总统和议会负责。帕特里夏·格里尔认为政府应适应社会之变革，重点从政策转向管理，更加注重绩效评估的量化方法与效率标准。德国学者格林通过研究美国的政府绩效，也认为政府应根据政治环境的变化，推行绩效管理，对官员明确绩效责任，并对绩效进行稽核。新西兰的乔纳森·博斯顿认为美国的政府绩效运动应该强调的是管理而不是政策，从利用投入控制转向依靠可量化的产出测量和绩效目标，仿效私营部门的管理做法：如开发公司的计划及绩效协议，采用与绩效相联系的薪酬制度，运用绩效结果决定雇员的升降以及强调减少成本、提高效率等。20世纪80年代以后，随着政府再造运动的开展，美国政府绩效评估制度成为美国政府改革中的一个重要的组成部分。从理论上看，绩效管理试图用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”。由于绩效评估的作用得到认可，美国各界对于其性质和内涵也进行了理论探讨。美国学者史密斯·穆飞认为“绩效评估是组织对雇员的价值秩序的决定”。郎格斯那认为，“绩效评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特性、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适用性的过程”。有的学者认为，“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务状态、性格、业务适用性等诸方面进行的评定与记录的过程”。
　　(二)实证方面的研究。美国学者十分重视政府绩效与具体问题的衔接。公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学的基础上产生的。20世纪60—70年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。在这些学派中，新公共行政学一改以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题展开讨论。政府绩效评估制度在一定意义上讲，也是针对传统公共行政制度过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政府施政的全过程进行研究，即从问题构建到方案制定，从执行到评估全面展开讨论，并提出要改善政府施政系统，提高服务质量。20世纪70年代美国有许多管理学院将研究范围由企业内部管理扩展到外部的(政府)社会管理，产生了被人们称为“企业管理型”的公共管理模式。它不同于传统的公共管理模式，而是从企业的角度来研究政府绩效，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。新公共管理学的发展是在美国行政改革的实践与传统公共行政学的发展中诞生的。它的产生为完善美国政府管理提供更有力的研究基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者公共行政学的新范式，但它绝不是传统意义上的公共行政学，而是跨学科的、综合的政府绩效评估制度理论和实践学。科学化的绩效评估体系——美国学者把行政产出与企业组织的产出作出比较后，更是把它界定为“非市场产出”，以此说明政府绩效评估的困难。但是，行政产出的测量问题对于公共行政机构的评估与管理来说又是一个极为重要的问题，它直接影响到对行政机构效率的评

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