甘肃省大部制改革述评及分析
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摘要自从十七大以来“大部制”改革被提出以后,这一新的改革问题就成为了行政管理理论和实践的热点问题。国务院总理温家宝同志在2009年的政府工作报告中总结了2008年我国行政体制改革的成果,并提出2009年“加快地方政府机构改革”。2009年3月23日,甘肃省“大部制”改革正式拉开序幕。只有不断解放思想、与时俱进、开拓创新,才能成功打造出一个既切合党的十七大精神内涵并有地方特色的政府。
关键词大部制 职能转变 能责统一
中图分类号:D67 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-168-02
“大部制”改革,就是调整政府部门之间的职能和管辖范围,把那些职能相近、业务性质雷同的政府部门,经过合并重构,整合为一个更大的机构,使其管辖的范围较宽,侧重于横向的宏观管理,避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。推行“大部制”改革,不只是部门机构之间的简单合并,而是权力结构的重组和再造。它的本质是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离,从而实现决策科学、执行顺畅、监督有力。
甘肃省作为西部地区欠发达省份,如何变压力为动力,化危机为生机,变经济波动期为发展机遇期,实现科学发展、快速崛起,关键还在于深化改革、创新体制。
一、甘肃省大部制改革方案
按照党中央、国务院批准的《甘肃省人民政府机构改革方案》,甘肃省将组建省工业和信息化委员会,将省发展和改革委员会的工业行业管理有关职责、省经济委员会的职责、省国防科技工业办公室的职责、省乡镇企业局(省中小企业局)的职责,整合划入省工业和信息化委员会。省工业和信息化委员会挂省国防科技工业局、省中小企业局牌子。不再保留省经济委员会、省国防科技工业办公室、省乡镇企业局(省中小企业局)。
组建省交通运输厅。将省交通厅的职责、省建设厅指导城市客运的职责,整合划入省交通运输厅。不再保留省交通厅。
组建省住房和城乡建设厅。将省建设厅指导城市客运以外的职责划入省住房和城乡建设厅。不再保留省建设厅。
组建省人力资源和社会保障厅。将省人事厅、省劳动和社会保障厅的职责,整合划入省人力资源和社会保障厅。组建省公务员局,由省人力资源和社会保障厅管理。省人力资源和社会保障厅挂省外国专家局牌子。原与省人事厅合署办公的省机构编制委员会办公室单独设置,列省委机构序列。不再保留省人事厅、省劳动和社会保障厅。
组建省环境保护厅,挂省核安全局牌子。将省环保局的职责划入省环境保护厅,不再保留省环保局。
不再保留省物价局,将其职责划入省发展和改革委员会,在省发展和改革委员会挂省物价局牌子。
不再保留省文物局,将其职责划入省文化厅,在省文化厅挂省文物局牌子。
将省食品药品监督管理局调整为省卫生厅管理。由省卫生厅承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。将现行食品药品监督管理机构省以下垂直管理改由地方政府分级管理。
将省煤炭安全生产监督管理局的职责、省安全生产监督管理局的职责整合,组建新的省安全生产监督管理局,作为过渡,暂时保留省煤炭安全生产监督管理局牌子。
将省外事办公室由省政府直属机构调整为省政府组成部门。
将省宗教事务局调整为省政府直属机构。
将省政府法制办公室、省信访局由省政府办公厅管理调整为省政府直属机构。
将省人民防空办公室、省扶贫开发办公室(省两西建设指挥部)由议事协调机构的常设办事机构调整为省政府直属机构。
将省旅游局、省政府研究室由省政府直属事业单位调整为省政府直属机构。
组建省机关事务管理局,由省政府办公厅管理。将省直机关房产和行政事务管理职责、省财政厅省直行政和事业单位国有资产管理职责,整合划入省机关事务管理局。
二、甘肃省大部制改革的特点
(一)部门设置上体现了对应性和特色化
为处理好地方特色执政与依据中央要求统一行动之间的平衡,在省级政府层面应尽量与中央大部制同构,体现对应性;省级政府以下的地方政府除必须上下对口的部门以外,根据自身特点建构组织体系,实现异构化,可能更有助于大部制改革实质功能发挥。一是省级以下(不含省级)地方政府机构,可以实行更加宽泛的大部制,即一个部门管理的范围可以更加宽泛;二是可以根据自身特色、实际情况,设置政府机构和配置职能。
(二)机构类别转变和撤销伴随机构重组
机构类别的转变可以看出甘肃省加强了对在社会生活中发挥着越来越重要的作用的政府工作机构的领导。比如省外事办公室、省旅游局、省政府研究室、省人民防空办公室、省扶贫开发办公室。将专业性较强的法制办公室、事务较多的省信访局以及管理特殊宗教事务的宗教事务局独立出政府组成部门,调整为省政府直属机构更有助于它们在各自领域的灵活发挥。市县级政府机构改革的创新点在于,市(州)、县(市、区)政府工作机构不分组成部门和直属机构,统称政府工作部门。议事协调机构不设实体性办事机构。
(三)通过严格控制编制精简人员
市县级政府中,实行人员编制总量控制,不得突破省编办核定的市、县级行政编制总额。市(州)、县(市、区)政府不配备助理,市州政府副秘书长的配备不得超过同级政府副职职数限额。县级政府不设秘书长、副秘书长职位。这些措施的出台规范了职数,进而规范了政府行为。
三、甘肃省大部制改革面临的挑战
地方政府面对大部制改革时的挑战源于两个方面:一是大部制本身要面对的问题;二是地方政府改革的路径选择问题。第一个问题主要是省级政府要面对;第二个问题是省级以下的政府将要所遇到。大部制要面对的问题可以细分为:政府机构设置能、责统一原则问题,党政权力对接的配置问题,政府职能设置“三分开”的路径选择问题。从根本上说,这三个问题可以合为一个问题,即权力和责任在党政部门之间如何重新分配。
(一)职责统一的原则问题
权责一致、监管分离是政府机构设置的基本原则。一般是,赋予部门一定审批权、管理权;同时,对于这些权力所带来的后果责任也由该部门承担,这就体现出权责一致原则。多数部门习惯于扩张审批权、管理权,而往往忽视其责任,尤其是缺乏公民监督的部门不仅会扩张自己的权力而且放弃自己应该承担的责任。大部制改革的一个初衷就在于落实部门责任,但职能重组后的大部内部责任落实问题仍需探讨。
(二)机构配置的党政对接问题
大部制的改革试水,使党政权力配置中存在的两个问题必将凸现出来:一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合的问题?二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”、权力双轨制的问题?而破解这两个问题根本性办法是政治体制和政治结构的变革。
(三)组织体系的同构化还是异构化问题
甘肃省组织同构到省级政府,它组建与中央各部相对应的大部以保证业务畅通。在市县上,甘肃省不统一要求上下对口,允许一个部门对口上级几个部门,这种做法给市县政府留下了宽松的制度空间,有助于针对地域特色进行大部制改革。
(四)权力博弈的对抗还是合作问题
大部制改革之后,部的权力扩张、人员增多、机构增加至少在短期内是必然趋势;在现存的预算制度和部门过大的审批权之下,部门利益扩张是可以预见的,部长的权力膨胀也会随之出现。地方政府与中央部委、垂直管理部门之间是合作还是对抗,将成为地方政府未来选择发展之路需要慎重考虑的问题。
四、甘肃省大部制改革的路径选择
综观甘肃省政府的“大部制”改革,其中不乏闪光之处,亦有不尽人意的地方。为此,应该从以下方面努力,继续推进大部制的改革。
(一)加快推進政企改革
把不该由政府管理的事项转移出去,进一步下放管理权限,深化行政审批制度改革,减少行政许可,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。
(二)突出地方各层级政府履行职责的重点
有效地贯彻实施中央方针政策和国家法律法规,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,更加注重社会管理和公共服务,着力解决民生问题,强化执行和执法监管职责,增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。
(三)健全办事制度和程序
健全办事制度和程序,公开办事依据,简化办事流程,转变管理方式和工作作风,提高工作透明度和公信力。不少地方实行“首问负责制”、“一站式服务”等办法,提高了服务效率,受到了群众的欢迎。
(四)紧密结合本地实际
从地方政府的职能特征出发来考虑,以行政服务中心为依托,在执行和监督环节上,将其他行政资源予以整合,可以有效消除现行体制多头管理效率低、浪费行政资源的弊端。总结行政服务中心建设的经验,按照地方政府的职能特点,统筹设计行政体制,是地方行政体制改革一个重要的突破口,对于“大部制”的地方创新具有重要的现实意义。
综上所述,甘肃省政府在中央精神的指导下,结合本地实际,在“大部制”改革中大胆探索,形成以政府职能转变为核心,突出政府部门责任的基本模式。这一改革对统筹城乡发展,推进信息化和工业化进程,促进社会民主文明,健全基层政府管理体制,提高政府行政效率,促进我国行政管理体制改革等都具有非常深远的意义。我们始终相信,只有不断解放思想、与时俱进、开拓创新,才能成功打造出一个既切合党的十七大精神内涵并与中央政府机构改革相互衔接,又充分彰显地方特色的让人民满意的政府。
参考文献:
[1]蔡恩泽.大部制有四难.廉政瞭望.2009.
[2]汪玉凯.大部制改革:值得注意的四个问题.北京日报.2007.
[3]政府建设的“自我革命”——甘肃省行政审批制度改革综述.中国纪检监察报.2008.
[4]甘肃省政府机构改革大幕开启机构重组优化设置.甘肃日报.2009.
