行政收费的性质研究
时间：2021-04-28 12:04:43 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：行政收费在我国的泛化根源于其本身固有的行政性，即其是由行政主体在行政过程中通过行政系统进行运作，进而通过行政行为完成的。行政收费与行政过程、行政系统、行政职权、行政行为等有着天然的联系，这种联系使人们在分析和考察行政收费时具有行政上的惯性，常常忽视其相关法律机理。因此，确定行政收费性质的正当内涵至关重要。行政收费应当具有立法授权性、依据的明晰性、主体的特定性、范围的优先性、去向的公共性。
关键词：行政收费；法律机理；正当内涵
中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2017）01-0050-08
行政收费是近年来我国学界和实务部门关注的热点问题之一，社会公众也对行政收费的范围、强度等提出了越来越多的疑问。行政收费既是一个行政法学理问题，又是一个行政法治实践问题，而我国学界和实务部门关于行政收费及其性质的解读都相对滞后。鉴于此，本文对行政收费的性质进行研究，以引起学界和实务部门对行政收费问题的重视。如果我们能对行政收费的性质有一个合理的解释，那么行政收费的法律控制及其在行政法框架下的运行就能找到非常好的出路。
一、行政收费的性质诸论
行政收费是指行政主体在履行行政管理职能时向行政相对人或者其他社会主体所施加的金钱给付义务，该义务由行政系统单方面设定并强制履行。这是笔者对行政收费所下的一个简单定义。在行政法治实践中，行政相对人履行的金钱给付义务（或者向行政主体缴纳的费用）可能来自诸多方面，它们在外形上几乎都表现为行政收费。然而，行政收费是一个特指的概念，与其他收费相比是不同性质、不同范畴的事物。可以采用排除法，将行政收费与其他收取费用的方式相区别，或者说判明行政收费不是其他类型的金钱给付或者缴纳费用。其一，行政收费不是税收。税收被学者们定义为：“国家政权为了行使其职能，保证国家机器的正常运转，通过法律规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种形式。”①从这一定义可以看出，税收在外形上也是当事人向行政主体缴纳费用，但税收在现代法治社会是一个非常正式和规范的概念：一方面，税收具有法律上的依据，法律可以对税收作出类型上的划分，甚至可以规定缴纳税款的额度；另一方面，税收的征收是在特定主体即税务行政管理机关和纳税人之间进行的，这些主体有正式的法律上的概念，税收征收在现代法治社会也有一套非常完善的机制。其二，行政收费不是行政征收。行政征收是行政强制措施的一种，受行政强制法影响。通常情况下，行政征收是以当事人负有一个特定的法律义务为前提的，这个法律义务构成了行政征收的依据，但不一定能够成为行政收费的依据，而且在行政法治实践中，绝大多数行政收费并不一定以一个特定的义务为前提条件。②其三，行政收费不是罚款。罚款从外形来看也是以比较典型的收费形式出现的，但罚款属于行政制裁的范畴，其实施以当事人有违法行为为前提。③我国《行政处罚法》的颁布实施使罚款这一行政行为正式化、规范化，其因此与行政收费有质的区别。其四，行政收费不是乱摊派。乱摊派可能是以比较标准的行政收费的方式进行的，但我们谈论行政收费时是从相对中性的角度出发的，即我们所讲的行政收费是不带有任何贬义或褒义的，而乱摊派是人们对不正当收取费用的称谓，是贬义上的收取费用。从这个角度讲，乱摊派无论如何也不能与行政收费等同。上述排除只能从逆向上让我们把握行政收费的概念，但不足以解读行政收费的性质。从国内学界来看，关于行政收费性质的解读众说纷纭。笔者试将相关解读概括为下列四个方面。
第一，行政收费的行政手段论。在现代行政法的运作过程中，行政主体处于非常核心的地位。无论从控权的角度还是从管理论的角度解释行政法的理论基础或本质，都必然要刻画一个命题，那就是行政系统和行政主体无论如何都是现代行政法的焦点。正因为此，各国行政法理论和体系都肯定了行政活动的方式，而且常常将这种方式一揽子配给行政主体，让行政主体以自己认为适当的方式完成行政法赋予的任务。在德国行政法理论中，行政主体的行政活动方式包括诸多方面，如管制性项目是“管制政策的表现，在那里，国家以高权手段和命令管制的方式干预计划，使用传统的命令和禁令的控制手段及其大量的许可保留”④；鼓励性项目是“通过积极或者消极的财政鼓励间接引导的项目，寻求个人需求和公共福利需要的连接”⑤；给付性项目中行政当局表面上没有执行功能，仅作为给付主体发挥作用，即通过提供资金或者普通用途的物品和服务发挥作用。⑥上述项目只是德国行政法中行政主体所掌握的行政手段的若干类型，其中给付性项目与行政收费有一定的关联性。关于行政收费的性质，有学者认为它是現代行政主体在行政过程中所采用的一种手段，这样定性很难正确表述行政收费的性质，而且回避了金钱是现代社会中重要的利益衡量标准这一事实。也就是说，社会公众对行政收费所关注的主要是它在金钱上与行政相对人的利益密切联系在一起，用行政手段来解释行政收费的性质则回避了行政收费中最为敏感的、最带有实质性的问题。也许这种解释有利于行政系统在行使职权的过程中对行政收费的项目进行设定和决定，但就行政法理而言，仅用行政手段来解释行政收费的性质至少是不周延的。
第二，行政收费的亚税收论。上文已经指出，在现代法治社会中，税收是完成公共负担所不可缺少的手段，甚至可以说，越是经济发达的社会，其税收的征收力度越大、征收体系越完善。总而言之，税收是一种非常合理的社会负担，当然，这样的负担要由社会系统来负责，要分配给社会个体和相应的社会组织。但有学者认为，税收的创设需要严格的法律程序，其运行需要严格的法律机制，因此，在一个社会系统中，税收往往不能随社会变化而迅速变化，在这种情况下，就需要在分配公共负担时有一个补充税收机制的机制，这个机制就是行政收费。这一论点将行政收费定性为税收机制的补充机制，作为一种亚税收现象。⑦这一论点存在比较明显的缺陷，它将行政收费和税收作同质化处理，认为二者只是量上的区别，这种定性有可能使行政收费从一种纯行政性活动变成一种法律活动，这在目前我国行政收费问题相对敏感的情况下是难以令人信服的。
