关于煤炭行业市场化产能置换指标交易政策意义的探讨
时间：2021-02-12 00:03:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：国家对煤炭行业去产能政策不断调整，从最初的淘汰煤炭行业落后产能为主，到转变为化解过剩产能，最终是优化煤炭结构，促进煤炭企业升级提效。
关键词：煤炭行业；产能过剩；产能置换
中图分类号：F426.61 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）04-0158-01
煤炭行业是我国的基础产业，从上世纪80年代，随着民营、个体煤矿的兴起，煤炭产量大幅提升，为国家经济快速发展，提供了保证。自2011年来，我国煤炭行业面临较大的过剩压力，煤炭价格大幅下滑，煤炭企业经营全面亏损。环渤海煤炭价格指数从2011年11月9日的高点853元/吨跌至2016你1月13日的低点371元/吨，跌幅为56.51%。国家对煤炭行业去产能政策不断调整，从最初的淘汰煤炭行业落后产能为主，到转变为化解过剩产能，最终是优化煤炭结构，促进煤炭企业升级提效。政府总的目的是，在控制煤炭总产量基础上淘汰落后产能，释放先进产能，优化煤炭结构。
在淘汰落后产能阶段。政府主要靠行政手段，明确落后产能的标准，主要指：资源枯竭、安全、开采条件条件较差的矿；小煤矿等矿井。尽管效果明显，但受人员安置，资产处置等因素，企业退出意愿并不强烈。
化解过剩产能阶段。主要针对低效产能退出，国家相关部门陆续出台了一些政策，包括退出产能涉及的奖补政策、债转股等政策等。因为奖补金额不能覆盖企业去产能费用，企业退出意愿依旧不强烈。
近期，随着煤炭市场的好转，各地联合试运转矿井都在为早日转为正式生产矿井而努力，但根据国家发改委等部委下发的【2016】1602号文《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》以及【2016】1897号文《关于做好建设煤矿产能减量置换有关工作的补充通知》和【2017】609号文《关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》明确从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。在建煤矿项目应按一定比例完成淘汰落后产能和化解过剩产能任务。此政策的出台，极大的调动了低效产能退出的意愿。
2017年6月17日河北省关闭退出煤矿产能置换指标交易竞价会在石家庄举行，这是全国首次煤炭产能置换指标的公开竞价交易。此次转让交易的煤矿产能指标达932万吨， 《2017年河北省政府工作报告》中提出，年内压减煤炭产能742万吨。通过本次交易，河北省超额完成这一目标。从河北省已经达成的煤炭产能置换指标交易看，交易火爆程度超出预期，产能置换指标的交易价格已突破181元/吨，远超起拍价130元/吨。交易企业收益超过12亿元。此次河北省完成近千万吨煤炭产能置换指标交易，是煤炭产能实行减量置换的一次市场化探索，也是在去产能过程中充分发挥市场机制作用的有益实践。之后，宁夏、四川、湖南、贵州等省、市、自治区陆续开展煤炭产能置换指标交易工作。
1 煤炭产能置换指标交易政策特点
（1）行政手段对去产能发挥了主导作用，减少了供应量，政府严控新增产能，实行煤炭总量控制是此政策实施的基础。（2）通过市场化产能指标交易，一方面，指标购买企业能够获得指标需求；另一方面，指标转让企业也能够缓解资金不足、煤矿关闭退出难的问题，提升了退出企业的积极性。通过市场机制这种办法，可以实现政府确定的煤炭去产能的工作目标。（3）产能置换指标交易政策机制长效。（4）人员安置折算的产能指标不能用于交易。对贵州、辽宁等去产能煤矿数量多、产能规模小的地区，由省级政府有关部门组织征得关闭退出煤炭企业同意的书面意见后，统一开展产能置换指标交易，可增强这类地区产能置换的可操作性。省级政府有关部门可结合去产能奖补标准发布本区域产能指标交易指导价，并明确，人员安置折算的产能指标不能用于交易。（5）为跨省置换提供依据。据中煤协会统计，去年原煤产量达到亿吨的6家煤企中，有5家为跨省布局。通过跨省实施产能置换，煤企可以优化自身产业发展布局，将资源枯竭、开采技术条件差、生产成本高的产能逐步退出，有序释放先进产能。产能指标置换交易政策也鼓励煤企跨行业、跨地区、跨所有制实施兼并重组，实质性兼并重组后，主体企业的建设煤矿项目可使用兼并重组企业的产能指标。成功指出，该思路与《煤炭工业发展“十三五”规划》相契合，有利于培育大型骨干企业集团，提高产业集中度，增强市场控制力和抗风险能力。
2 产能置换指标交易政策意义
（1）解决“钱从哪里来，人往哪里去”。我国煤炭去产能面临着债务处置和冗员安置两大难题。从中短期看，解决债务与冗员问题的关键在于资金。随着煤炭行业化解过剩产能工作逐步深入推进，工作难度也逐渐加大。在政府层面，财政压力也很大。中央政府已拿出1000億来牵头解决钢铁、煤炭去产能，但很多地方政府并没有能力解决配套资金问题，需要有新机制来解决‘钱从哪里来，人往哪里去’的问题。这正是煤炭产能置换指标交易的背景。通过放弃政府奖补资金的方式获得所退出产能全额参与指标竞价交易的资格，从而获得更多的补偿。职工安置工作的难度也更胜去年。企业很多岗位空间在2016年已基本用完，2017年之后再想进行内部安置，空间很小。且涉及关闭退出的多是条件差的煤矿，虽然煤价有所回升，但历史欠账还是很难弥补。同时，低效退出企业成本高，盈利状况也不是很理想，仍需外部资金来解决产能退出和职工安置问题。按照相关政策，列入化解过剩产能实施方案且按计划关闭退出的煤矿可以获得一定的中央奖补资金。但产能指标置换交易获得更多的资金对帮助企业剥离债务和安置冗员是有利的。（2）煤炭是我国的主体能源，也是我国的基础能源，煤炭的稳定、可靠供应是我国能源安全的基本要求，也是化解煤炭过剩产能的底线。当前，煤炭产业面临化解过剩产能的压力，也肩负着保供应的重任，产能置换指标交易是帮助煤炭产业同时解决去产能和保供应问题的重要途径之一。（3）化解过剩产能不单单是去产能，更重要的是产业结构调整和转型升级。去年煤炭行业化解过剩产能工作主要体现在去产能方面，而通过减量置换，优化存量、做优增量，通过释放先进产能、退出落后产能协同作用以调整产业结构方面，尚未有实质进展。显然，煤炭产能减量置换工作将是今年煤炭行业化解过剩产能的重要突破口之一。（4）为政府下一步电力等行业去产能提供了参考。
3 产能置换指标交易政策存在问题
（1）由于目前新建矿井必须采用产能置换的方式，因此落后产能和“僵尸企业”反而成了市场的“香饽饽”，个别地方的产能置换指标交易平台虽然尚未正式开通，但交易价格已经爆炒至200元/吨以上。指标交易价格被炒作，将给购买指标的企业增加更多成本。应该鼓励跨地区交易，但要避免人为干预价格，作好制度设计，建立合理的供求调节产能回报机制。（2）产能置换指标交易，既能帮助落后产能获得退出所需资金，也能优化煤炭供应结构，是去产能中引入市场化机制的有益探索。当前，关键要完善产能置换指标交易的定价机制，使交易价格处于较为合理水平。影响交易价格的关键因素是煤炭总需求与煤炭产能总指标的匹配程度。产能总指标低于煤炭总需求的要求，产能置换指标成为绝对稀缺资源，交易价格会被极大抬高，进而增加全社会用能成本；产能总指标高于煤炭总需求的要求过多，产能置换指标交易价格会很低，甚至无人问津，起不到促进产能置换的作用。（3）应该鼓励跨省跨区交易，避免地方政府出于保护地方产业或其他动机过度干预交易，扭曲交易价格；加强对于产能指标兑现，即购入指标方扩充产能实际情况的持续跟踪监管；在省级交易的基础上探索全国范围内交易的可行性，探索更加合理的产能置换指标定价机制。
4 建议
政府出台低效产能和高效产能差异化政策。尽管煤炭产能置换指标交易政策，保障了总量控制，解决了部分低效产能退出，高效产能进入市场。政府缺乏低效产能的判断标准和高效产能的支持导向，金融、财政等资源不能很好的在低效产能和高效产能之间优化配置。
