【国外政府与社会组织合作治理的经验借鉴与启示】社会组织党支部规范化建设启示

　　 摘 要：社会组织是构建社会主义和谐社会的重要力量之一。当前，研究和借鉴国外社会组织的合作治理经验，对中国社会组织在促进经济社会发展、提供公共服务、反映群众诉求、维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用，这将对搭建中国政府与社会组织合作治理平台提供宝贵的经验借鉴，从而为构建符合中国国情的社会组织体系起到启示作用。
　　 关键词：国外社会组织；合作治理；借鉴；启示
　　 中图分类号：D5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）06-0247-04
　　
　　 社会组织即社会中介组织，是一个内涵复杂的社会现象，尤其是在中西方交错的语境下，对社会组织的理解众说纷纭。在国外，社会组织是指在政府和市场之外一切志愿团体、社会中介组织和民间协会的集合，与政府、市场共同构成现代社会的三大支柱。社会组织通常被称为非政府组织（non-governmental organization，缩写为NGO）、非营利组织（non-profitable organization，缩写为NPO）、第三部门（the third sector）、公民社会组织（civil society organization，缩写为CSO）等。其具有非政府性、非营利性、志愿性、公益性、合法性、组织性等特征；其组织形式多种多样，如工商联合会、行业协会、商会、工会、大学、基金会、慈善机构及各种民间团体、组织等；其在发展文化教育、医疗卫生，保护妇女儿童老人及就业、环境、消除贫困、预防犯罪、提供社区服务与建设等方面发挥着积极作用，从而发挥监督政府与市场、支持援外项目、满足社会多元化需求、激发公民参与社会管理与服务等功能。
　　 在中国，“社会组织”一直被颇具中国特色的词语“民间组织”所替代，直到民政部在2007年11月召开的全国社会组织建设和管理工作经验交流会议决定开始启用“社会组织”这一新的概念。在中国，“社会组织的主体是由各级民政部门登记注册的各类社会团体、基金会和民办非企业单位这三类组织”[1]。社会组织既具有西方国家非营利组织的某些特征，又具有中国特定的国情和制度赋予的特点。主要有：不以营利为目的；有特定的使命与目标；不同于政府机构和市场组织；其行为不是追求剩余利润的分配，而是为了完成其特定使命。社会组织与政府、企业共同已构成当今社会三大支柱，是构建和谐社会的重要力量。社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活各个领域，发挥着自己在社会生活中独特作用，形成与政府共同参与社会管理和服务的合力。可见，当前研究和借鉴国外社会组织的合作治理经验，对中国社会组织在促进经济社会发展、提供公共服务、反映群众诉求、维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用，这将对搭建中国政府与社会组织合作治理平台提供宝贵的经验借鉴，从而也为构建符合中国国情的社会组织体系起到启示作用。
　　 经验一：政府与社会组织合作治理形式的多样化
　　 应该说，在许多情况下，社会组织和政府的合作治理能够为一个国家或地区出现的问题提供好的解决方案。当前，随着社会组织与政府的合作关系的深入，双方合作日益呈现多样化趋势，其合作方式主要有：购买服务、授权委托及政策引导等。
　　 1.购买服务。政府向社会组织购买公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过公开招标或直接拨款等方式，交给有资质的社会服务组织，规定其服务的内容、范围和要求，并最终根据中标的社会组织所提供的公共服务的数量和质量，来支付其服务费用。在发达国家，政府购买公共服务已形成了一套完善的机制。政府在符合购买服务程序与方式前提下，遵循物有所值、鼓励竞争和效率效益、合乎职业道德等基本原则的情况下，向社会组织购买公共服务。其购买服务的领域主要有市政服务、社区公共服务、非基础性教育和医疗卫生服务、行业性公共服务、技术性与中立性公共服务以及其他适宜向市场购买的服务。同时，还设立了包括对社会组织与对政府相关部门监督的购买服务的监督机制，其中最主要的还是政府对提供公共服务的社会组织的监督。政府对购买服务过程实施动态管理与动态监督方法，实现对社会组织进行动态保护与动态监督，并进行服务评审，保证社会组织提供公共服务的质量和资金使用的有效性。政府购买服务实现了政府与社会组织合作提供公共服务，降低政府社会治理成本，提高公共服务供给质量和效率；社会组织实现组织理念，并获取自身运作必需的资源。
　　 2.授权委托。授权委托是指社会组织通过获得政府授权、接受政府的委托等方式参与公共服务供给，而政府并不出钱购买公共服务，而是由使用者付费。其运行方式是“政府发布相关公告，非营利组织提交材料，通过对提交申请的非营利组织进行审核，政府授权其中符合要求的非营利组织提供某项服务，费用由服务的受用者（一般是民众）向非营利组织支付”[2]。社会组织在提供公共服务过程中，若使用者支付的费用难以维持社会组织的正常运转，差额多由政府补贴。政府对社会组织的资助有两种主要方式：直接给予资金支持和通过税收优惠等政策间接给予援助。如澳大利亚新南威尔士州社会服务委员会受州政府委托为组织、政府、公众及其他机关提供独立的、负责任的建议与信息，并向受用者收取费用；但该委员会资金运转一直不畅，因而每年不得不向政府申请拨款以维持正常运转。“根据约翰·霍普金斯非营利比较项目研究，在39个有可靠数据支持的国家中，非营利组织收入中政府资助与慈善捐赠的比例是2∶1（分别为36%∶15%）”[3]。如德国社会组织收入的64%来自政府，澳大利亚社会组织收入的31%来自于政府。
　　 3.政策引导。政策引导主要是指政府通过制定相应的法律法规，或与社会组织签订合作协议，实现对社会组织的引导和支持，最终达到解决社会公共事务、实现社会公共利益与公平正义，从而促进整个社会发展之目的。社会组织参与和影响公共政策是社会组织与政府合作的新形式。社会组织的公共政策参与，就是其通过各种合法的组织途径，向政府转达民众利益诉求，或提出各种政策意见和建议，协助政府改进公共政策，以保证政策制定符合广大民众的最大利益，并确保政策执行过程中不偏离预定轨道，以期实现社会公共利益。一般来说，社会组织参与和影响公共政策主要有建设性提议、参与式合作与利益诉求三种形式，并开始出现制度化倾向。如政府通过改革税法、减免社会组织税负等；同时，英国、加拿大、澳大利亚等国政府与社会组织签订了合作协议，作为双方下一步合作的指导方针。可见，社会组织不仅是服务提供者，而且还是社会协同者、宣传者，收集与反馈信息，协助政府发展政策，及时反映民心与评估政府政策，双方寻求合作，形成社会公共服务合力。
　　 经验二：政府与社会组织合作具有实践典型性
　　 随着经济全球化和政治民主化的进一步发展，政府与社会组织的合作范围不断扩大，合作形式不断拓展，取得了较多的合作实践成果。其中，最具代表性的是英国、加拿大和澳大利亚三国的政府部门与社会组织部门签署的合作协议。1998年11月，英国中央政府和全英慈善与社区中心共同签署了一项具有划时代意义的协议——“政府与志愿及社区组织关系协定”（COMPACT）。“COMPACT是英国政府和非营利组织之间的一项指导协议，为政府和非营利组织之间的合作伙伴关系提供了基本的框架，以达到互益的效果。”[4] 它在黑人与少数民族志愿组织、政府采购、志愿活动、咨询和政策评估、社区等方面确立了合作原则和适度放宽了一些政府补助的政策限制。协议签署后，由地方政府和全英慈善组织与社区中心签署的地方版COMPACT也相继问世。2001年，英国的1/3地方实行了这一协议，到2004年，英国地方政府都实行了这一协议。
　　 2001年12月，加拿大总理让·克雷蒂安正式签署“加拿大政府与志愿部门协议”（ACCORD）。2003年12月，又签订了《良好实践准则》，在一个较为实际的层面上，将ACCORD带进社会生活，使之成为协调各部门工作的方式。这是英国COMPACT迅速在其他国家产生示范效应的结果。ACCORD提出双方在遵循独立性、相互依赖、对话、合作与协作、对加拿大负责等原则前提下，规定了合作双方的民主、活跃的公民意识、平等、多样性、包容性、社会公平等价值理念。同时，ACCORD也产生了自己一套完善的运行机制及其监督与评估机制。从而保证政府和社会组织的一切行为都应当本着对加拿大负责态度，平等享有参与社会政治、经济事务的权利。
　　 2010年3月17日，澳大利亚总理陆克文代表联邦政府在议会正式签署“全国性协议——携手合作”（National Compact）。此后，政府与社会组织在该合作协议框架内建立多方面、多领域、多角度的全面合作关系。National Compact的内容主要是由共同的使命、共同的目标、共同的原则和共同的志向等方面构成，并确定了合作双方的原则和各自的责任，合作双方将携手共同努力全面推进社会、文化、公民、经济和环境的发展，提升澳大利亚公民的幸福感和生活质量。
　　 首先，英国、加拿大、澳大利亚三国在其本国的社会组织比较发达，在本国经济社会发展中起到了重要作用，这也是三国政府与社会组织签署合作协议的基础。其次，签署合作协议是一个双方情愿的事情，并也经历了一个长期而艰巨的谈判过程，COMPACT、ACCORD、National Compact的签署分别经历了十年、六年和四年。再次，合作协议的内容上都具有很强的前瞻性和指导性。最后，在实施机制上，三国合作协议总体差别不大，“都是由政府代表与非营利部门代表共同组成一个委员会或小组负责协调工作；政府与非营利组织方面均设立一套领导机构；都设立了监督机构，负责协议的顺利实施和处理纠纷”[2]。
　　 经验三：政府与社会组织合作管理途径的多样化
　　 政府对社会组织管理的实质就在于规范社会组织的活动，维护公民的基本权益和公共利益。在当前的时代背景下，合作治理逐渐成为社会治理的主要形式，社会组织成为合作治理的重要伙伴，政府对社会组织的管理途径逐渐发展为法律手段、经济手段和行政手段三种途径并存的格局实现其管理目标。“政府对非营利组织管理不再是目的，而是手段，目的是为了促进非营利组织的发展，促进社会的合作治理。”[2]
　　 1.社会组织管理的法律手段。政府通过法律手段对社会组织进行管理，是伴随着现代法治精神的产生而出现的，是法治政府的重要组成部分之一。法律代表理性、规范、权威、稳定和连续等特点，这就便于更好地管理社会组织。目前，法律手段已成为各国社会组织管理的一条基本途径。运用法律手段对社会组织进行管理，一方面赋予社会组织合法性与独立性，另一方面社会组织管理的法律手段主要通过三个途径实现：一是制定专门法，如1901年法国颁布实施了《非营利社会社团法》；二是制定其他法律法规，有些国家，如美国、英国、瑞士等，并未就社会组织制定专门的法律法规，它们只是在其他法律法规中对其做出相应的规范，其中瑞士在《民法典》中就社会组织写出一章做出规定；三是二者兼有之，即部分国家对社会组织既制定专门法，又在其他法律法规中也作相关事宜规定，这也是未来社会组织发展趋势，如1998年日本制定社会组织的专门性法律——《特定非营利活动促进法》，而《民法典》等中的部分章节对社会组织的登记、成立及税收等方面也做出规定。
　　 2.社会组织管理的经济手段。目前，国外社会组织管理的经济手段主要有筹资、税收和营利禁止，而且这些手段往往又是借助于法律法规形式表现出来。国外社会组织经费来源是多元性的，主要有捐赠（包括个人、企业和国外的捐赠）、政府资助、服务收费。一般情况下，只要社会组织的筹资渠道和筹资方式在法律规定范围内，国家就不干涉，而只是通过对主体资格和筹资方式进行明确界定和限制，实现对其管理。“税收是促进非营利组织发展的最有效工具。”[5]国外尤其是税收制度较为完善的发达国家，为了鼓励和促进社会公益事业的发展，它们从税法方面对捐赠人和社会组织及其不同类型的活动作了税收优惠的制度安排。社会组织的税收优惠主要包括两个方面，一个是社会组织自身的税收优惠，另一个是对企业和个人公益捐赠行为的税收优惠。“目前国际上对社会组织的首要分类原则就是从税法的角度，因其与税收优惠政策的关联度不同，把非营利组织分为公益性非营利组织和互益性非营利组织，同时也区分为公益活动与商业活动、捐赠活动与赞助活动、国内组织与境外组织。”[2] 因而不同类型的非营利社会组织及其活动类型的不同，享受不同的税收优惠政策。这种标准有利于税收优惠政策的实施，势必激发社会组织参与合作治理的积极性，势必激发社会公众参与社会组织活动的积极性，从而推动社会组织在社会中发挥较大作用，更多的为社会提供公共服务，满足人民多元化需求。另外，世界各国对社会组织营利禁止的态度不一，主要是因社会组织服务于社会与资金短缺之间存在矛盾。但多数国家都认为只要社会组织在遵守纪律法规的范围内，以收入用途为标准，即社会组织经济活动所得应用于社会组织的目的，实现公益宗旨的活动当中，就是可行的。
　　 3.社会组织管理的行政手段。政府管理社会组织的行政手段主要是通过对社会组织的设立与运作等两方面进行的。因此，行政管理主要包括登记管理和日常管理两方面。登记既是社会组织通过一定形式取得社会承认、得到法律保护，又是政府对其监管的重要手段之一。社会组织的登记管理就是指政府设置其进入门槛，包括设立资质、组织类型、规模、人员、资金及组织使命等，政府对这些门槛的调节达到对社会组织的管理。这种制度源于英国。同时，我们知道，公信力是社会组织赢得组织声誉和维护免税地位，吸引志愿者、获取社会资助和财政支持以及实现组织终极目标的必要前提。这靠的是社会组织正常的日常运作与管理，而监管是提高社会组织公信力的关键。从监管主体看，国际社会关于社会组织监管体系的构成一般分为三个层次：一是政府监管，二是社会监督，三是作为互律的行业监督。政府监管主要通过强化报告制度、年度报告制度及对社会组织违规行为进行处罚等多样化监管手段；社会监督主要通过信息披露制度、捐赠者监督与舆论监督等手段；行业监督要通过组建同业组织、制定行业标准、加强评估与认证、强化社会组织内部的人员、财务、信息化、组织自律建设等多样化监管。因此，通过建立不同层次、多元化的监管机制，用以保证社会组织的非营利性和公益性，增加其透明度，保证其规范操作，从而提高社会组织的公信力。
　　 经验四：政府与社会组织合作具有启示性
　　 纵观世界各国政府与社会组织合作治理关系，总结公共服务供给多样化模式，我们可以发现若干经验与启示。
　　 1.政府与社会组织的合作趋势加强。大量的国际性证据表明，随着各国政府日益认识到需要社会组织的帮助来解决它们面临的复杂的社会、经济、环境和其他有关问题，世界范围内政府与社会组织的合作趋势在不断增加，并呈现出多样的合作方式。在中国，“现实中各级党委政府、各个部门对社会组织的认识是复杂的、矛盾的、敏感的甚至是歧视的。有的轻视社会组织，认为可有可无；有的否定社会组织，存在担忧、防范和限制心理，有用个别负面典型否定整个体系的倾向；有的担心社会组织，认为社会组织的发展会分化社会利益、激化社会矛盾、破坏社会稳定；有的敌视社会组织，认为应坚决予以遏制。也有些美化社会组织，对社会组织尤其是非法组织的负面影响认识不足”[6]。因此，对于社会组织，我们应当尽快更新理念，做到放心，应该对其思想认识上重视、信任和接受，政治上认可，政策上支持，体制上吸纳，引导其在党和政府、民众需要的领域充分发挥作用，限制其消极影响，不断推进政府与社会组织的合作，真正把社会组织发展成为党和政府放心，人民满意的可靠力量，以期有效参与社会管理与服务，给民众提供满意的公共服务产品。
　　 2.拓展政府与社会组织的合作平台与制度化。从国际上的发展趋势看，社会组织承接政府购买服务，授权委托和政策引导，是国外社会组织与政府合作的三大平台。在中国，公共服务供给主要还是由政府承担，尽管不少地方已探索购买服务，但目前政府购买的参与主体主要是企业，社会组织作为参与主体的地位往往被忽视，处于不对等地位；同时，对于社会组织参与政策发展方面也没有引起政府的足够重视，一方面是因社会组织的政策建议角色未扮演好，另一方面在制度设计上，社会组织还缺乏参与政策发展的常规途径。因此，我们要不断拓宽社会组织参与购买服务的途径，明确地将其纳入公共服务购买的对象，同时，为社会组织参与公共服务购买竞争提供公平公正的政策环境，并推进中国社会组织参与政策发展，寻求与政府合作常态化、规范化、制度化，真正为社会组织参与社会管理和服务让渡空间，最终形成政府主导、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设服务型政府。
　　 3.创建社会组织参与社会管理和服务的良好体制、机制环境。应当说，中国的社会组织有了很大发展。截至2009年，在民政部所属各级登记管理机关登记注册的社会组织累计总数达43.1万个，业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业544.7万人，形成固定资产1 030亿元，接收社会捐赠440.7亿元。但从国际比较看，目前中国现有的社会组织总量还不够大，服务领域还不够宽，远远低于萨拉蒙等人进行比较研究的世界上42个国家社会组织的平均规模，不能很好地适应经济社会发展的需要和民众的社会需求。因此，党的十七届五中全会提出，要“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”，“培育扶持和依法管理社会组织，扶持、引导其参与社会管理和服务”[7]。为此，我们应当管理创新，进一步创造宽松的制度环境和发展空间，调整登记管理制度，放宽准入门槛，让更多社会组织成为合法独立实体，促进社会组织的成长和功能发挥；建立社会组织税收减免优惠政策体系，进一步落实个人、企业公益性捐赠所得税税前扣除优惠政策等；建立健全政府配套扶持政策，健全社会组织的财务制度、职称评定、岗位培训、社会保障、人事管理和信息化管理等一系列制度政策；建立健全社会组织治理结构与管理合作创新；加强社会组织高素质人才队伍与日常管理建设，推动社会组织能力建设。
　　 4.重视加快社会组织自身建设与发展步伐。社会组织得以生存发展的主要原因就在于它参与社会管理、扩大公共服务、弥补政府和企业不足方面有独特的功能。但从我们的调查来看，目前中国社会组织的发育尚不成熟，这在很大程度上影响了这些功能的发挥。因此，可根据实际情况，合理借鉴发达国家社会组织内部治理经验，培育和支持社会组织的发展，规范其内部治理，提高组织自身能力，加快中国社会组织自身建设步伐。
　　 一是建立健全社会组织的内部治理结构。完善内部治理结构，是强化社会组织自律机制的前提。社会组织治理结构的构建要以组织价值目标为主旨，内容包括组织结构的设置和运行规范。机构设置应有权力机关（成员大会）、执行管理（理事会或董事会）和运营决策机关以及监察机关；运行规范上，三大机关之间应形成权责明确、相互制约、运转协调和决策科学的统一机制，并依照法律、法规和组织章程等予以制度化；同时还应接受外在的监督。这样使得社会组织能够做到组织独立、运作协调、监督有效、正常运转。二是加强社会组织人才队伍建设。当前，我们应该根据中国现有国情和社会组织管理特点，完善人事管理公共政策，另一方面要提高和保障社会组织的政治地位和社会地位，一方面要重视社会组织人才工作，树立社会组织专职工作人员职业化建设目标。在目前现有条件下，社会组织内部坚持社会化、职业化的人员管理原则，提高服务素质，提升组织声誉，扩展服务对象，增加服务性收入，增强员工认同感与归属感，吸收储备人才；同时，完善包括薪酬、招聘、福利、培训等一系列社会组织的人力资源管理制度，发挥人力资源的积极性、创造性，更好地服务于社会经济发展。三是健全社会组织财务管理制度。从发达国家的经验来看，有效的财务管理可以提高社会组织的资金整合能力和社会公信力，促进社会组织可持续发展。中国社会组织对财务管理重视程度不高，曾出现诸如“牙防组事件”、“胡曼莉事件”等，凸显出财务管理方面的混乱状况。因此，我们应该重视社会组织财务管理的规范性，建立健全内部财务管理制度和科学合理的预算制度以及加强社会组织内部财务管理和内部控制机制，寻求在满足公益需求的同时实现自身可持续发展，提高自身社会公信力。四是提高社会组织信息化管理水平。目前，我们应加大信息化建设力度，提高社会组织工作效率，与时俱进，创新发展。在人员上，实现信息化部门和人员的组建；在管理上，运用信息技术改造公益运作流程，实现组织的网络化；在运用领域，广泛应用于社会组织决策、筹资、营销、服务和信息共享等各个环节。这样一来，定将迎来E-NPO即电子非营利组织时代的到来。
　　
　　参考文献：
　　[1] 王名，刘求实.中国非政府组织发展的制度分析[J].中国非营利评论，2007，(1).
　　[2] 廖鸿，石国亮，朱晓红.国外非营利组织管理创新与启示[M].北京:中国言实出版社，2011:21-119.
　　[3] 王浦劬，[美]莱斯特·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京:北京大学出版社，2010：203.
　　[4] The UK Voluntary Sector Almanac 2006:The 2006 State of the Sector，National Council for Voluntary Organizations.
　　[5] [美]贝奇·布查特·阿德勒.美国慈善指南[M].NPO信息咨询中心，译.北京:中国社会科学出版社，2002:1.
　　[6] 孙伟林.新概括新论述新要求——十七届五中全会关于社会组织论述学习心得[J].社团管理研究，2010，(12).
　　[7] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[N].人民日报，2010-10-28.
　　
　　[责任编辑 王玉妹]

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