分税制改革后地方政府行为对地区经济的影响及对策
时间：2021-04-12 08:02:57 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
为提高政府治理效率和经济增长水平，最近几十年里，世界各国纷纷向地方分权，增强地方政府的财政自主性和发展地区经济的积极性。在中国，财政分权成为向市场经济转型过程的一个主要特征。自从改革开放以来，中国通过各种形式的财政契约体制（1978—1993年）和分享税体制（1994年之后）逐渐打破了高度集中的财政管理体制。
传统理论认为，由于财政分权提高了公共产品的生产效率，因而促进了地区经济增长。一些学者对中国的研究表明，财政分权改革使地方政府自身收入最大化与地区经济增长之间形成了直接的正向关系，为地方政府提供了更好的经济激励，因此，财政分权促进了中国的经济增长。这一观点为大多数学者所接受。但是，只关注财政分权对地区经济增长的有利影响，可能使我们无法全面地认清财政分权对地区经济增长的影响，实际上，“由于地方政府的战略性经济发展政策和对经济的干预而导致的经济资源误配置是分权所带来的一项非常重要的成本”，也有人认为，中国的经济体制改革是市场化和财政分权的双重分权过程。财政分权和市场化是推动中国经济增长的重要力量，但市场化促进各地区经济增长的程度又受制于各地区财政分权水平，也就是说，在财政分权程度高的地区，市场化对经济增长的促进作用显著为负。
一、分税制改革后地方政府行为对地区经济的影响
（一）财政分权和地区经济发展差异
在中国，财政分权可能扩大了地区经济发展差异。一方面，1994年的财政分权作为整个经济体制改革的重要部分，其他经济体制并没有发生相应的改革，换句话说，财政分权改革是“单兵突进”，缺少配套的体制改革的支持。在地方层面上，政府利用旧的经济体制开展“寻租”，导致了国内贸易保护主义盛行，并直接促成了“碎片化”国内市场的形成。另一方面，财政支出的分权改革虽然能够在一定程度上硬化基层地方政府的预算约束，但是却削弱了那些财政收入匮乏的地区提供公共产品和服务的能力，增加了基层地方政府的财政负担，最终导致不同地区之间在经济发展水平和财政能力上的差距不断扩大。研究表明，在1952—1999年之间，财政分权和区域经济差距之间具有显著的正相关关系，特别是扩大了城乡差距。
1994年分税制改革之后，虽然在中央和地方之间重新分配了税收征收权力，中央保有大部分税源充足的税种征收权力，但地方政府仍保留了税收减免的权力。而实际上，发达地区由于拥有充足的税源，才可能在保证自身财政支出基本需要的基础上，对本地区的企业给予税收减免等优惠政策，形成一种“放水养鱼”的良性循环；而欠发达地区则很少能运用这一权力，甚至会形成一种“竭泽而渔”式的恶性循环。
（二） 预算外和体制外收入规模的恶性膨胀
地方政府具有很强的财政收入需求，但由于受预算约束的限制，地方政府只能通过扩大预算外收入来满足日益增长的财政支出的需求（特别是来自社会保障、基础设施投资方面的需求），随着国有企业改革的深化，一些地方政府不得不承担原来由国有企业担负的住房、幼儿保育、医疗保障、教育和养老金等方面的支出责任。尽管财政支出需求巨大，地方政府却没有法律赋予的征税权力，而由中央始终控制着税率和税种的设定权。加上中央经常将本由其承担的一些支出责任转移地方政府，且没有给予相应的履行这些责任的资金，因此，地方政府不得不广开收入渠道，以增加预算外和体制外收入，如行政收费和罚款等。
1994年的分税改革后，中央对预算外资金并没有形成严格的管理体制，地方政府为避免来自中央（或上级政府）的约束，继续汲取大量的预算外资金。预算外资金的大量存在弱化了财经纪律，不利于提高资源分配的效率，导致了较为严重的资金浪费和腐败问题。更为关键的是，大量预算外资金和体制外资金并没有完全被用于改善本地区公共服务和产品的质量，却加重了经济资源的财政负担（如“三乱”行为泛滥）。这些资金实际上可能进一步干扰了各地区深化经济改革的进程。
1994年之前，各地方政府一旦出现预算赤字，还可以得到当地银行的金融支持，或者可以通过各种途径向本地企业和居民借款。而新《预算法》从1995年7月1日开始正式生效后，各级地方政府则在当年不再被允许出现财政赤字。面对日益增加的预算约束，地方政府无法通过规范的预算收入来满足自身的支出需要，只能積极寻求制度外的收入来源。因此，各个地方政府积极将各种预算内收入转移到预算外收入渠道，加大地方保护的力度，提高教育、医疗行业的收费标准。
（三）公共产品和服务上的低效率和地区性差异
公共财政理论表明，各级政府高效率地为本地居民提供公共服务和产品，必须在各级地方政府之间形成合理的分工，且一级政府的支出应拥有与之相对应的财源，这有利于在高度分权的财政体制下生产出高质量的公共服务和产品。但是在当前的制度安排下，基层地方政府缺乏充足的财力来保证本级支出的需要，而中央通过转移支付也很难弥补地方政府的财政收支差额。因此，这些地区的地方政府无法向本地居民和企业提供充足的公共产品和服务。2004年，大约63%的政府支出责任被转移到省、市、县、乡级政府。特别是乡级政府，承担了大量的政府管理职能，为社会提供了大量的公共服务和基础设施投资，但是在推行分权制改革的几十年间，乡级政府的收入来源却日渐匮乏，甚至难以为继。由于收入差距的扩大，各地区在提供公共服务上的差距上也呈现出扩大的趋势，在许多欠发达地区，地方政府由于财力不足，甚至无力提供最基本的公共服务。然而，中央的转移支付仅能够维持农村地区基本的公共服务和社会稳定方面的需求，在其他领域，这些转移支付由于总量过小和分配上存在偏误，实际上难以发挥有效作用。
二、政策建议
（一）建立规范、稳定的财政支出制度，明确地方政府的责任
在过去的30年中，从政企分开、明确政府职能到市场经济的逐步确立，中国经济实现了深刻的转型。当前，进一步深化经济体制改革迫切需要建立起透明、稳定的财政支出制度，只有这样，才能明确中央和地方的公共支出责任，在不同地区之间实现公共支出的均等化，消除财政支出上的水平差异。
（二）赋予地方政府一定的财政自主权，增强其财政能力
国际经验表明，地方政府一旦拥有财政收入自主权，为了实现自身收入最大化，将会更加有效地履行自身的责任。世界各国均不同程度地赋予地方政府相应的收入自主权和与之对应的处理地方事务的责任。对于我们来说，当前最重要的问题是如何处理法定的开征收入的自主权和收入管理的自主权。显然，这是我们的弱项。因此，如何才能较好地赋予地方政府合理的税收自主权，同时还能将这些权力纳入规范化轨道，这是一个十分紧迫的任务。
（三）规范转移支付制度，帮助地方政府实现自身的公共支出责任
一般而言，转移支付主要是为了解决财政垂直和水平不平衡、公共财政溢出问题，帮助实现国家的宏观经济目标。世界各国均依靠转移支付来促成国家的宏观经济目标在地方层面上得以实现，并对地方政府的财政支出的溢出效应给予一定的补偿。因此，进一步提高转移支付的透明度很有必要，这样能杜绝转移支付分配过程中的“暗箱操作”。关于转移支付，应根据地方对公共财政的需求，建立公式化的分配模式，同时，规范有条件的转移支付制度。在设定分配这部分资金的标准时，应考虑到地方政府辖区的实际需要、地方政府提供公共服务的能力和成本、财政努力等因素，特别是要和各地区的人口和人均收入水平联系起来。
（作者单位：河南工学院经济贸易系）
