数字法治政府下“放管服”改革的关联逻辑与未来进路

汤资岚

（华东政法大学 政府管理学院，上海 201620）

《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出了“全面建设数字法治政府”的目标要求[1]。信息社会背景下，将数字化转型纳入全面依法治国框架，实现数字法治政府建设与其他系统性改革深度高度协同是学界需要共同探究的议题。“放管服”改革是健全政府机构职能体系、推动更好发挥政府作用的关键着力点。从根本而言，“放管服”改革与数字法治政府建设之间是相辅相成的关系。数字法治政府建设的最终目的是指在法治体系型构过程中运用数字技术更好促进政府职能转变与依法行政，使“侵犯人民权利的政府权力得到制约，公民的权利和社会主体的社会权力得到发展”[2]。“放管服”改革的要义同样旨在平衡公权力与私权利间的关系，可依托数字技术加快建成服务型政府。但目前我国数字化转型下的“放管服”改革多停留于单纯的技术层面，“忽略了数字化转型与政府职能转变的‘表里’关系，避开配套性行政组织改革和法治制度建设，造成数字化转型和政府职能转变的相互割裂”[3]。有鉴于此，本文将以数字法治政府建设为切入点，明晰“放管服”改革在数字化转型下的现存局限性，并探究其与数字法治政府建设的关联逻辑与未来进路，以积极回应政府职能转变新要求与信息社会发展新诉求。

数字政府是建设数字中国的先导性工程，然而前端数字政府建设对技术变革的因应，并不能使数字政府天然获得合法性与正当性，数字政府必须在法治政府的既定框架之下进行。数字法治政府作为一个创新性概念，是融合法治政府与数字政府构建的最新逻辑表达，强调在技术和法治双重维度下，均衡考量政府治理的效率与公平，加快法治政府数字化和数字政府法治化进程。

（一）法治政府的数字化发展

所谓法治政府，是指依法治理的政府或法律之下的政府[4]，包含有限政府、民主政府、责任政府、服务政府、诚信政府和透明政府的一系列特征。数字时代的法治政府建设，已然超出了工业时代的法治模式。在虚实同构的双重空间规制下，法治政府必须顺应数字时代的生产生活规律，增加虚拟空间规则的新方式与新途径，围绕以数据或信息为轴心的权利义务关系，塑造以数据和算法为基础的新型秩序形态[5]。

1.数字化手段的运用有助于推进透明行政。行政公开透明是现代行政法的基本要求，也是人民主权原则在行政领域的具体体现。在信息社会背景下，数字技术的运用为政府权力清单公开、政务公开、执法过程公开提供了多重途径，倒逼着政府主动公开信息，民众可按需即时检索相关事项和内容，从而确保民众的知情权和监督权，推进透明行政。

2.数字化手段的运用有助于实现有限行政。法治政府最为基本的理论问题即“权力义务关系问题”，其中平衡论者的核心观点则在于探析行政法中行政权与相对方权利配置格局的均衡，调整行政权力与行政相对人权利之间的关系，实现政府法律地位和民众法律地位的平等[6]。在技术赋权下，私权利的扩张驱使着传统法治政府弱化以往组织结构体系的单向控权管理色彩，蜕变为以行政相对人为中心的平权型模式。法治政府建设必须围绕政府权力的有限性，调和现实中行政权和公民权的失衡问题，防止行政权侵蚀私域。

3.数字化手段的运用有助于增进民主行政。根据人民主权原则，民众参与治理的便捷性和有效性是衡量法治政府治理效能的重要参照。互联网和数字技术的快速变革，则不断改变着民主参与的制度形式和实践路径，为民主行政的发展开辟广阔空间。不同个体或组织将突破传统物理性约束，进行广泛的意志表达和社会交往，继而发挥技术联结功能，不再以分散方式进行微弱话语表达，而是汇聚成整体的舆论力量，融入民主治理的各个环节。这既有益于法治政府的民主性建构，也能提升政府决策和公共服务的满意度。

4.数字化手段的运用有助于强化责任行政。“责任行政原则是全部行政法产生的基础，是贯穿行政法规范的核心和基本精神。”[7]只有将政府行政活动置于责任行政的基础上，方能体现政府治理的法治形态。这就要求法治政府必须克服政府权力与责任相分离的状态，将政府责任法治化，依法规范和制约政府行为。在数字化平台下，技术对权力运行环节的“锁定”功能，能快速定位权力的行使者，对政府职责予以“分堆”整合，构建起权力清单和责任清单，纠正各种责任错位、责任缺位问题。

（二）数字政府的法治化规制

“数字政府的快速发展，带来了效率与公平、创新与稳定、便利与安全、整体与个体等多方面的价值冲突，而法治可以为这些价值冲突提供解决路径。”[8]数字政府建设必须在法治环境下，突破传统物理空间的正义尺度，构建科技向善、以人为本的智能秩序。

1.以法治规范行政程序。数字技术对政府治理的革新涉及政府模式、行为方式、行政程序等多个维度，自动化行政深刻改变了行政程序的流程。行政审批、处罚等领域的电子化实践，使得行政程序中的部分甚至全部程序可以由智能设备代为处理，不再依赖于人工，传统行政程序规则面临被弱化的风险。但这并不意味着行政程序的缩减，数字化亦会催生新的程序需求，必须进行在法治层面展开回应，方可提升行政过程的可解释性。数字法治政府正是基于数字政府的行政特点，根据新的行政程序问题建立新型制度规范，将数字化行政行为的正当性回归到依法行政路径。

2.以法治保护数据权利。当今信息革命是新兴智慧社会对传统工商业社会的总体性替代，由此便产生了“第四代人权”——“数字人权”[9]。其中，人类数据信息的独特法益催生了“数据权”的出现。因数据具有个人属性和公共属性的两面性，其公共性组成了数字政府运转的必备资源。然而在技术霸权和算法决策面前，私权利处于弱势地位，乃至陷入重回功利主义的恐慌境地。这必然会冲击传统法治政府所预设的权力保障机制，需要建立起数据法律保护机制，使个人数据免受政府无限度收集、存储、使用和传递。

3.以法治推进数字正义。“数字化+智能化”的加速融合不仅重构了社会结构、行为方式，更重要的是改变了法律价值和正义形态。“数字正义的提出，建构了数字技术应用满足人权、正义、法治价值的理想状态。”[10]以法治化要求建构数字政府的目标，需要不断思考“算法与法律的互动方式和正义空间”[11]，以数字正义推动技术向善。其中，算法是数据的加工工具，这必将形成以算法为核心的行为规制模式，必须以透明性原则制衡算法赋权实现计算正义。数字政府应将法律嵌入算法决策实践之中，以代码规制代码的“法律技术化”消除算法黑箱和算法歧视，规避隐藏其中的信息不正义和程序不正义情形，实现数据化过程的可见性、可解释性。

4.以法治规避潜在风险。数字治理依循“化约主义”行动逻辑，试图以清晰化、标准化的科技理性解决复杂社会问题，而各种数据集中后的安全与泄露风险、行政流程再造后的正当程序风险、“算法未知”的道德风险、技术支配的异化风险等也浮出水面。这就要求数字政府必须以法治为根基，在保留改革创新的同时，本着遵循“技术与法律”互动的逻辑，通过具体贯彻行政法治原则，构建技术风险主体责任体系、风险监管制度防范规则、行业内部监管机制等，将多元主体纳入法律规制框架，减少潜在风险消解数字治理效能。

“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）改革是我国深化行政管理体制改革、加快转变政府职能的深刻自我革命，其本质在于通过重新调整政府与市场、社会间的关系，释放市场与社会活力，加强政府监管职能，以增进社会公平与秩序，提升公共产品与公共服务质量。党的十八大以来，我国各级政府大力推进“放管服”改革并取得了重大进展。特别是数字政府建设与“放管服”改革实现了初步融合，“互联网+监管”“互联网+政务服务”等数字化模式争相涌现，各类“网上办”“掌上办”“指尖办”“异地办”被高频应用至民生、商事服务中，市场主体和广大人民群众办事满意度得到显著提升，彰显出政府数字化转型在切实推进“放管服”改革中的重要价值与成效。

但在我国“放管服”改革取得巨大成就的同时，我们也应看到其在实践层面依然存在诸多局限因素，制约着数字化转型对“放管服”改革的赋能效果，并在一定程度上影响政府职能转变进程。一是技术应用表面化。当前数字技术在“放管服”改革中的应用仍孤立于政府职能转变的根本性任务，政府部门仅将技术工具视为改革的附庸角色，尚未对相关业务流程、行政组织体系予以系统性变革，从而难以有效呼应信息社会背景下对政府职责体系重构的根本诉求。二是权责体系碎片化。权力主体在重新分配权力过程中由于授权不明确、权责归属不清等原因而出现“权力悬空”现象[12]。围绕数字化转型缺乏清晰的权责关系、事权责任和资源分配规则来明确主管机构和界定管理流程，权力的错配、缺位使得在后续的监管和服务上难以实现协同。三是政务服务割裂化。“互联网+政务服务”建设仍依附于条块式科层结构，存在难以突破既有的权力“藩篱”与部门隔阂，“各自为政”建设模式下的数据壁垒、政务数据标准不统一、办理事项不集中，致使各种数字化系统囿于信息共享和业务应用“两张皮”，出现各种中梗阻问题。四是制度建设迟滞化。在“放管服”改革中“重技术、轻规则”的现象普遍存在，政府部门未能根据现实治理场景变迁，围绕数字决策、数字市场秩序、数字个人权利、平台监管、数据流动、技术规则等新型议题，融合线上线下空间秩序建构起法律制度体系，制度规则的缺失或不完善难以为改革的持续推进提供系统性保障。因此，上述数字化转型下围绕政府职能转变所衍生的一系列问题，为数字法治政府建设下的“放管服”改革提供了重要经验与依据，成为“放管服”改革融合数字法治进行“自我革命”的重要切入点。

（一）权责适配的逻辑：从“权力悬空”到权责归位

“放管服”改革的中心任务之一是不断调整政府部门的权力配置与职责边界并使之与整个治理体系、治理任务和治理过程相契合[13]。数字法治政府包含有限行政的特征，其与“放管服”改革的融合发展，更大价值在于根据新的数字治理需求调适与规范政府部门职权。在此过程中，主要遵从三重逻辑：一是权力归位的逻辑。借助数字技术信息整合和“数据跑腿”的优势，“放管服”改革的权力分配思路将从以往的“部门中心主义”向“以流程为主”转化，各级政府部门在遵循“按需放权”“按事授权”的逻辑下，以数字确权的方式依法合理配置事权归属，围绕权力运行链条生成更为精细化的权力清单，促进政府清权、减权、放权落到实处。二是权责匹配的逻辑。明确权力归属和责任承担是化解“放管服”改革中政府权责不对等问题的必然途径。在数字法治政府平台下，依循权责一致原则，凭借技术对权力运行环节的“锁定”功能，能快速定位权力的行使者，对政府职责予以“分堆”整合，按照法治化要求构建起涵括“责任事项、责任边界和问责机制”在内的责任清单制度，进而纠正传统物理空间中的各种责任缺位、错位问题。三是权力规制的逻辑。随着数字技术在政府治理中的应用与渗透，技术赋能下的权力监督将通过流动的权力运行轨迹，以用权留痕的方式倒逼政府部门行使权力规范化，以数字治权的方式确保权力监督无盲区。在此情势下，政府部门必须秉承“法定职责必须为、法无授权不可为”的权责运行准则，以督权规制为核心，通过数字空间政府权力运行的开放化，革除与行政许可、行政审批相关联的权力寻租等腐败现象。

（二）审管协同的逻辑：从各自脱节到互动整合

当前实践中所面临的“审管脱节”问题乃是审管关系非良性互动所引发的弊病[14]。数字法治政府旨在通过标准化技术手段的应用，将整体性治理理念导入政府组织结构与职能体系调整，结合部门化运作与平台化运作，推动业务协同与机制协调，构建起职责分工明确、事权相对独立、相互协调的新型府际关系，为政府数字化改革提供组织和制度支撑。在此种图景下，运用组织依托和技术赋能，将撬动基于审管互动的政府治理方式转型，促进审批与监管在职能上实现耦合协作。一方面，在“放管服”改革过程中，现有制度性赋权下的“行政审批服务局”模式，以集中审批和分散监管对政府权力关系进行重新调整，而这种调整由于部门权力迷恋、自我保护、裹挟改革等原因，更大程度上可能造成离心性分散，审管部门间的权力意志统一迫切需要政治权威的介入来调试，以防止部门理性背离整体理性而偏离审管互动的最初设计目的。适应此种发展方向，“放管服”改革应围绕区域、条块和层级间的协调事项、具体的并联审批和专业监管等事务，建立议事协调机构抑或联席会议制度，整合部门内外的多元目标，疏通各种互动梗阻，催化审管关系的功能联结与业务衔接。另一方面，数字法治政府以透明政府为价值导向，其平台化信息流动预示着必须破除审管间的信息资源碎片化、监管滞后化问题。审管部门间应以政务服务智能连接、信息自动匹配共享、数据适应性交换为基础以及基于政务数据的智能场景建模实现行政事项跨部门、跨层级和跨行业智能办理[15]，并利用审批后的信息依法归集为事中事后监管赋能，为实施信用监管、风险监管、非现场监管、基层协管等奠定良好基础。

（三）服务共创的逻辑：从“流程驱动”到“数据驱动”

数字法治政府的运行目标是建立服务型政府，这就意味政府部门在善用数字技术过程中，必须推进政府职能下移和政民互动，提供以公众为核心的公共服务。这从客观上重塑了“放管服”改革中的政务服务逻辑，旨在围绕服务共创的要求，搭借技术手段开展全链条设计、需求全端对接和辅助决策，深化政务服务整体变革与转型。首先，在数字法治政府下政府的角色不再是“由内而外”发布指导性意见的权威管理者，而是“由外而内”的社会信息融通者和智慧型社会公共服务者[16]。“数据驱动范式”的转换使得政务服务将逐渐突破政府单一层级或部门的狭隘视角，不单以流程优化上的业务链条精简视作“用户需求基点”，转换至关注受众的真实办事需求，解决以往业务反复组合下存在的应用条块化、服务割裂化问题，使技术回归“服务于人”而非“服务于科层”。其次，数字技术的功能发展也赋予了各类市场主体和民众数字化形态，原本处于需求管理的对象开始成为宽泛意义上的参与主体，意图通过“虚”“实”维度的相互融合来表达自身多元化需要，倒逼着政务服务由“公众请求——政府响应”的被动式服务模式切换成供需两侧双向互动，增强对“社会期望集合”的动态回应。最后，从决策辅助层面而言，数字法治政府下的政务服务更显智能化特征，可依据大数据等技术的自动感知和智能辅助拓展政务数据的附加价值，通过对“数据足迹”的解读和研判对用户进行分析和画像，为公众咨询、服务预警、企业决策分析等提供前瞻性支撑，并及时洞悉和回应公众需求，建成一个有预见性、有温度的服务型政府。

（四）制度共进的逻辑：从技术之治到良法善治

数字法治政府是依法治理的政府，它要求在法律规则的规范下推动政府治理数字化转型，为其他改革持续推进提供系统性保障。“放管服”改革对数字法治的发展并非单向度的被动适应，而是形成“双轮驱动”，体现了技术创新与制度变革的共进逻辑。一方面，技术嵌入驱动“放管服”改革，会促进政府完善相关法律法规体系，并不断优化治理制度，针对新业态新模式治理需求进行新规则的创立与完善；
另一方面，治理制度和法律法规也会针对技术变革和创新，积极主动开展行动响应和策略回应，为“放管服”改革创造良好法治和制度环境。数字世界的发展给“放管服”改革带来了诸多与物理世界不同的行为规则挑战，政府部门亦不可被技术创新所“绑架”，而须因应数字经济与信息社会的发展新需求，尽快建立针对数字治理领域的法律规范性文件和科学管理制度，对各主体的行为加以规范约束，以合理发挥“放管服”改革助推数字法治政府建设的功能。其中，因数字法治政府愈渐倾向于以智能化、自动化、网络化等方式发挥行政作用，会对传统行政方式、种类和效力带来挑战。为此，“放管服”改革必须关注技术应用场景下的规则制定，围绕数据法治、数字决策、平台监管、自动化行政、技术规制、数字公民身份和赋权规制等产生的新问题、新挑战，为政府及其工作人员的行为提供合法理据和限度，以切断权力“越轨”的可能，填补权利保护漏洞。

我国“放管服”改革与数字法治政府建设同频共振，是全面依法治国背景下利用数字技术更好实践政府职能、以良法善治保障市场经济健康发展的必然结果。未来“放管服”改革的深入推进应与数字法治政府建设的目标相契合，以系统性、协同性、整体性的治理原则为导向，方能充分发挥数字技术的赋能功能和法治要求的规范功能，形成简政放权、放管结合和优化服务的“三轮”驱动合力。

（一）坚持宏观发展战略，准确定位改革方向

为推动数字法治政府建设与“放管服”改革的高效协同与深度融合，必须坚持宏观战略和系统化、整体性的思维理念。从改革战略而言，数字法治政府建设和“放管服”改革都是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，应着眼于此种发展目标之下统筹推进，通过全面建设数字法治政府，在法治体系型构和运作过程中，推动“放管服”改革依托数字化转型不断提升政府治理能力，健全现代政府治理体系，为国家治理现代化奠定政府善治的基石。从改革理念而言，“放管服”改革并不能单兵前进，而是要秉持整体性改革理念，统筹协同政府治理数字化转型、党和国家机构改革、法治政府建设等，深入到政府职能转变的核心，系统推进简政放权、放管结合与优化服务的关键性任务。从改革思维而言，数字法治政府建设和“放管服”改革都强调吸纳政府外多元主体的治理优势，形成治理合力。因“放管服”改革设计的诸多治理问题往往关乎各方利益，关键是处理好政党、政府、市场主体和社会民众间的关系，根据外部行为者的动态反馈，在政府内外互动中形成多重叠加的合作、互助及监督关系等，有效回应数字化转型所引发的经济社会新诉求和法治变革新要求。

（二）聚焦政府职能转变，健全配套组织建设

“放管服”改革的中心任务是实现政府职能优化与政府权责适配。在数字法治政府建设下，“放管服”改革应聚焦在实践过程中数字化转型和政府职能转变的相互割裂问题，对政府行政权力、责任和资源进行科学配置，并进行配套性行政组织改革和法治制度建设。其一，需以顶层设计为突破口，与“放管服”改革等其它系统性改革相联结，制定国家层面数字法治政府建设的总体要求与规划，缕析重要发展目标和建设重点，按照全国“一盘棋”的思路通盘谋划，弥合地方层面在目标共识、工作机制、制度建设、法治保障等方面的显著差异。其二，考虑到当前数字法治政府建设中各主管部门职责权限不明确，与其它系统性改革之间缺乏相应的协调统筹机制，导致数字政府建设、法治政府建设与“放管服”改革之间存在“九龙治水”“业务断档”现象，数字化转型难以以对等性地位融入“放管服”改革之中。这就需要在整体治理框架下重塑行政组织结构，从中央至地方建立起专门负责推进数字法治政府建设的统筹部门或议事协调机构，明确其中各主管部门的职责，落实具体执行机构的权限与职能，使政府治理数字化转型与“放管服”改革转变政府职能的根本性任务相适配。

（三）注重数据融通，建构共享协调机制

在数字法治政府建设下，为更好释放“互联网+政务服务”的治理潜能，应依循“依法治数”的要求，围绕数据的全生命周期过程，构建起完备的政务数据共享协调和运行机制。为此，一是要设计一套目标明确、职责清晰、程序规范、监控纠偏及时、风险防范到位的全流程数据管理体系。在内容框架上，面向数据开放、数据共享、信息资源管理、隐私保护、数据质量管控、数据安全等领域，既对涉及政务部门数据权力运行的规范问题，比如政务数据智能采集、智能挖掘、智能分析、数据标准化、跨部门数据共享、传播、监管等流程操作做出程序性规定，也需注重用户数据的隐私保护问题，包括企业数据权维护、数据利益诉求的合法表达等，以培养政务数据有序管理和依法利用的良好生态。二是要理顺政务数据共享的体制机制。针对将政务数据资产化和权力化的情形，必须基于数据流动的属性深化政务数据开放，根据同一标准体系，运用区块链、大数据等新技术的智能采集、汇聚和分析功能，建立涵盖人口、法人、信用等信息的基础政务数据库和行政执法数据库，打造以“聚、通、用”为导向的数据集和“共享池”，将散落在各部委、局、办的数据联动集成起来，依托全国政务服务“一张网”，让数据滋润“放管服”改革涉及的各个经济和社会领域。

（四）培植数字法治能力，谨防技术隐蔽风险

数字法治政府需要在技术维度和法治维度并重前提下开展政府治理的能动行为。因此，“放管服”改革在法律规范下如何运用数字技术完成治理过程、达到治理目的则是其中的关键问题，这便对政府的治理能力提出了更高的要求。其一，数字法治政府建设中庞大的技术架构体系，驱动着政府形成治理能力载体的数字化。新时代政府治理模式亟待基于互联网和各种终端构建起“平台型政府”，通过大数据的开放共享性、跨多方协同共治的生态性和网络平台的互动性[17]，加快技术虚拟网络与实体社会网络渗透交融，以数据、业务、监管和协同能力的智能化升级，统筹建成各级互联、协同联通的政务服务平台，依托数据资源赋能深入推行“互联网+”监管执法模式，形成“集中审批+专业监管”的局面。其二，根据“双能力”提升原则，构建涵盖数字和法治两方面的政府履职尽责体系，重点聚焦于运用数字技术推动政府职能转变的关键环节和短板弱项，通过开展数字知识培训、宪法教育等手段，联结数字技术、法治和治理知识，帮助政府人员驾驭对数字法治政府的经营管理，既善于获取数据进行分析决策，又自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。其三，技术手段的优长既昭示着日益强化的政府能力，亦预示着因这种能力强化而不断扩张的政府权力。面对技术可能带来的算法黑箱、特权化、去民主化等诸多隐蔽风险，“放管服”改革必须秉承“人治”和“智治”相结合的原则，将“以人民为中心”的价值取向渗透于算法设计之中，并发挥技术本身的规制力量进行程序性审查，由此达到数字限权的效果。

（五）完善法律法规体系，营造优质营商环境

深化“放管服”改革必须处理好法治与效能的并行共进关系，出台切实可行的法规规范和监管政策，确保在法治轨道上依托数字化转型的优势展开政府治理行为。一是要加快法律法规清理进程。坚持公开化、常态化、制度化的原则，及时清理废除妨碍政府简政放权、统一市场和公平竞争的各种规定和做法，适时对既有法治规则加以变更和完善，保持现实性和时效性。二是围绕关涉“放管服”改革的重要领域推进立法进程。为防止在“放管服”改革中技术的使用发生异化现象，政府要更加重视代码与法律的契合，依循规则明确性、权利保障、正当程序等要求[18]，围绕数字经济、互联网金融、平台监管、数据决策、预测性治理、技术规制等相关的行政法治问题，优先完善数字法律的规范体系，以良法善治保障政府治理数字化转型。三是要凸显民主的价值取向，确保公众、企业等主体在立法过程中的话语权。社会主义法治的目的在于使法律体现人民意志，确保人民利益不受侵犯，实现真正的公平正义。为防止行政执法实践中政府“一刀切”的简单行政损害到企业与公众的合法权益，需恪守以民为本、立法为民的理念，将公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，广泛征集多元主体意见，依法保护各种企业产权和自主经营权，避免行政专断下自由裁量权过大而生成行政腐败行为。

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