大区体制的历史治革与中国政治

　　根据现行宪法，中华人民共和国的最高一级政区是省、自治区、直辖市及特别行政区。但在五十年代前期，曾经在省级以上正式设置过大行政区(简称大区)一级的行政建制。此前和此后，还曾经有过其他一些正式和非正式的省级以上区划与领导机构。本文拟就这一问题作简单的回顾与评论。
　　
　　一、巡阅使署与政治分会
　　
　　清朝在各省巡抚之上设有总督。中华民国建立后，未再建立省以上的正式行政建制，但出现过凌驾于省之上的权力机构。从袁世凯去世到抗战爆发，中国事实上一直处于分裂分治状态。在这里，我们只考察得到中央政府承认的省级以上权力机构，即巡阅使署和政治分会。
　　巡阅使一职最早设立于1912年，至1925年废除。在袁世凯执政时期，设立了长江巡阅使和南洋巡阅使。巡阅使属陆军部或海军部管辖，由大总统特派高级军官担任，设巡阅使署。袁世凯去世后，中央政府权力逐步削弱，授予拥有一省以上地盘的实力派以巡阅使一职，成为中央对既成事实予以承认的一种象征。如张勋、倪嗣冲任长江巡阅使，陆荣廷、龙济光任两广巡阅使，张作霖任东三省巡阅使，等等。巡阅使本是军职，按规定只应统辖区内之军队，但事实上在其势力所及的范围内，行政、财政、人事无不为其管辖。
　　巡阅使署以军代政、以军统政，成为事实上的最高一级地方政权，这一军阀统治的典型产物只是一种既成事实，并不具有合法性。而南京国民政府时期的地方政治分会，则是合法的最高地方权力机构。
　　国民党改组后，标榜“以党建国”、“以党治国”、“党在国上”、“以党为掌握政权之中枢”。[1]具体做法是：由党的机构行使最高权力，组建政府，任免政府官员，决定重要政策，制定和解释法规。国民政府本身是由国民党中央政治委员会（中政会）1925年6月14日召开的第14次会议决议成立，该次会议同时对中政会本身作出两项决议：(一)在中国国民党中央执行委员会内设政治委员会，以指导国民革命之进行；(二)关于政治方针，由政治委员会决定，以政府名义执行。[2]1926年，中国国民党二届一中全会通过的《中央执行委员会政治委员会组织条例》规定，政治委员会认为必要时，得推任同志在某地方组织分会。据此，于同年先后建立了北京、太原、武汉、广州四个地方分会。1926年7月6日，国民党中央执行委员会临时全体会议决议，中央政治委员会每周与中央执行委员会常务委员会合开一次会议，用以代替中央政治委员会的会议，这个合开的会议称中央政治会议。上述的政治委员会分会亦改称政治会议分会，简称政治分会。政治分会是指导监督最高级地方政府的机关，它的决定由管辖地域内最高级地方政府执行。
　　在北伐战争中，蒋介石的个人权力不断膨胀，新收复地区增设的一些政治分会，往往只对作为国民革命军总司令的蒋介石负责，而不对国民党中央负责。
　　国共分裂后，国民党二届四中全会于1928年2月3日通过《政治委员会改组案》。该决议称：“现在经本会通盘筹划，于广州、武汉、开封、太原设立分会。关于政治指导之区域，广东、广西属广州分会，湖南、湖北属武汉分会；河南、陕西、甘肃属开封分会；山西、绥远、察哈尔属太原分会。其不属于以上四区分会者，概由中央政治会议处理之。”[3]3月7日，中央政治会议分别任命李济深、李宗仁、冯玉祥、阎锡山任广州、武汉、开封、太原政治分会主席。政治分会及其主席权力极大，有任命所辖区地方官吏及处理政、军、财、教、建各要政的全权。国民革命军打败张作霖，推翻北京政府后，又增设北平临时政治分会，以河北、热河、北平、天津为其区域，李石曾任主席，李未到任前由阎锡山代理，后由张继接任。
　　由于各政治分会的主席几乎都是军人担任，不能不使人联想起北洋政府时期的巡阅使制度，因此时人称之为新军阀统治的工具。国民政府统一全国后，政治分会的存废就成为国民党内部的一大政治问题。掌握中央权力的蒋介石与冯玉祥、阎锡山、李宗仁等地方实力派在此问题上意见相左，对立严重。1928年8月，国民党二届五中全会通过的《政治分会存废案》决定，各政治分会限本年度一律裁撤。8月28日，胡汉民发表讲话称：政治分会产生于军事时代，所谓过渡办法是也。现今已入训政时代，自然无存继之必要。几个月后，张继又对北平报界发表谈话，略谓：个人意见，以为政治分会不必取消，政治分会可以协助中央统一，为有益于中央的。离京时亦曾与蒋(介石)胡(汉民)两位同志谈及，两人意见亦同。[4]这显然是地方实力派阻挠的结果。国民党中常会第189次会议于1928年12月27日决议：各政治分会展至3月15日撤销。
　　编遣会议失败后，蒋介石决心以武力制服地方实力派。3月13日，中央政治会议电广州、武汉、开封、太原各分会：应遵中常会第189次会议决议，自本日起停止开会，结束裁撤，并电各省、市政府查照。3月21日，李济深被软禁于南京汤山。3月26日，国民政府明令讨伐桂系，称：“此次武汉政治分会违法僭权，任免官吏，称兵构衅，袭击湖南……实为李宗仁、李济深、白崇禧等预有共同计划之叛乱行为”，“李宗仁、李济深、白崇禧等着即免去本兼各职，听候查办。”[5]撤销政治分会终于成为连绵多年的新军阀战争的导火索。
　　“九·一八”事变后，国民党内的蒋介石派与汪精卫派决定重新携手合作，而胡汉民则继续拒绝合作。1936年6月两个事变后，国民党五届二中全会于7月13日通过决议案，明令撤销西南执行部与西南政务委员会。鉴于大势已去，西南军事分会委员长陈济棠宣布下野，副委员长李宗仁及白崇禧等发表和平通电，表示：“今后一切救国工作自当在中央整个军略领导之下，相与为一致之努力”。西南半独立的格局就此结束。至于1935年12月成立的冀察政务委员会，是中国政府在日本的军事压力下，被迫成立的跨省行政机构。由二十九军军长宋哲元任委员长的这一机构，在抗日战争爆发后，便失去了存在的理由。南京国民政府在抗日战争时期与内战时期还设立过战区和东北、华北“剿总”一类的机构，这些机构虽然常常将其权力延伸至特定区域内几个省份的人事、行政和财政方面，但毕竟是临时性的军事机关，因而更类似于北洋政府时期的巡阅使署。
　　
　　二、大行政区的兴衰
　　
　　清朝的总督辖区并不覆盖全国所有的省份和地方，而且大小不一，有的管辖二、三省，有的只管辖一省，总督与巡抚的上下级隶属关系也不十分明确。北洋政府的巡阅使署是军事机关，而且因人而设，没有全国划一的名称、标准与编制制度。国民政府时期的政治分会是党的机关，尽管是“以党治国”，对所辖省份的关系毕竟是政治指导而不是正式的行政领导，而且其辖区只包括了全国的一小部分。只有中华人民共和国成立初期所设立的大行政区(简称大区)，才是覆盖全国所有领土，而且具有统一制度的省级以上行政建制。
　　大区的渊源是内战时期中共领导下的各大战略区。在1946～1949年的内战期间，中共在长江以北建立了东北、西北、华东、晋察冀、晋冀鲁豫、中原六个大的战略区，分别设有党政军领导机构。1949年9月之前，晋察冀和晋冀鲁豫两区合并，组建了华北人民政府，东北人民政府也正式成立。中国人民解放军的四大野战军则分别向西北和长江以南的西南、华东、中南进军，于1950年初先后建立了四个大区的军政委员会。
　　在国内战争时期建立的大区，首先是一种军事区划，然后才是行政区划。大区的政权机关最初均由野战军的领导机关兼任，其所辖省(市)的政权机关则由野战军所辖的兵团部或军部兼任。同时，中共奉行“党指挥枪”的原则，军队设立党的委员会，军事机关接受党的机关领导。因此，大区的领导机关是党、政、军三位一体的，这一点在各大区高层人事安排上都有清晰反映。
　　1949年12月2日，毛泽东在中央人民政府委员会第4次会议上指出：“中国是一个大国，必须设立大行政区军政委员会这样一级有力量的地方机构，才能把事情办好。应该统一的，必须统一，决不可各自为政；但是统一和因地制宜必须相结合。在人民的政权下，产生像过去那样的封建割据的历史条件已经不存在了，中央和地方的适当的分工将有利而无害。”[6]12月16日，政务院第11次政务会议通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》[7]。《通则》规定，“各大行政区人民政府委员会是各该区所辖省(市)高一级的地方政权机关，并为中央人民政府政务院领导地方工作的代表机关。”
　　大行政区政府具有广泛的职权：“(1)对所属各省市转发政务院的决议和命令，并在其职权范围内颁发决议和命令，并审查其执行。(2)拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报告政务院批准或备案。(3)提请中央人民政府政务院任免、批准任免或提经政务院转请中央人民政府委员会批准任免下列人员：甲、中央人民政府政务院关于任免工作人员暂行办法第一条乙项所规定的除大行政区主席、副主席、委员以外的人员；乙、前款同办法第二条丙项所规定的人员。(4)任免和批准任免前项以外的大行政区及所属省(市)县(市)的重要行政人员。(5)在整个的国家概算或预算规定范围内，编制各该大行政区的概算或预算报请中央核准；并审核所属各省市县的预算、决算转报中央核准。(6)联系、统一并指导所属各委、部、会、署、行、局、处的相互关系，内部组织和一般工作。(7)领导所属各省市县地方人民政府的工作。”
　　关于大行政区与中央各部门的工作关系和权力分割，《通则》规定如下：“(1)各大行政区人民政府委员会对于其主管范围内之重要工作，应于处理后报告政务院；对于有全国性影响的工作，应事先向政务院请示，事后报告。(2)中央人民政府委员会和政务院对于全国各省(市)县(市)的通令、公告，及对某一省(市)的工作指示均由大行政区转发；各省(市)县(市)的请示请求亦由大行政区转报。(3)关于某一特殊问题之询问与答复，中央与省市亦得直接令、报，但同时须抄送各大行政区人民政府委员会。(4)中央各委、部、会、署、行，得根据已定政策、方针并就业务与技术的指导范围内行文致大行政区人民政府委员会或其所属各委、部、会、署等机构；大行政区人民政府委员会或其所属各委、部、会、署等机构亦得就同样范围内向中央各有关部门请示、请求；但中央各委、部、会、院、署、行与大行政区各委、部、会、署等机构之间的行文如涉及全盘性者均应抄送大行政区人民政府委员会。”鉴于中央各部门对于大区的工作干预过多，毛泽东在1950年《关于财经工作给饶漱石等的电话》中说：“嗣后凡有中央业务机关规定任务方案在地方上窒碍难行者，请各区负责现场一经发现立即电告以便改正。”[8]1951年5月4日政务院第83次政务会议通过的《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》规定：“中央财政经济各部、署、行，召开重要的专业会议之前，必须将准备在会议中作出决定的重要事项，先期通知各大行政区人民政府(军政委员会)并征求他们的意见，各大行政区人民政府(军政委员会)对于重要专业会议预告的重要事项，应予慎重研究，及时提出意见。专业会议所作的决议，一般须通知各大行政区人民政府(军政委员会)。大行政区人民政府(军政委员会)有不同意见时，须及时提请政务院审核。”[9]
　　相对于设在省一级的政府机构来说，清朝的总督衙门、民国时期的巡阅使署及政治分会，是编制很小的机构。而大行政区政府则设立了包罗万象的业务部门，机构与编制远比省级政府庞大。各大行政区还设有军事机关、最高人民法院分院和最高人民检察署分署等。
　　基于战争年代所形成的惯例，大区在制定本地区的方针政策上具有相当大的主动性和独立性，对于中央制定的政策法规，也不是无条件地贯彻执行。例如，1949年3月召开的中共七届二中全会确定了工作重心由乡村转移到城市的方针，同年5、6月间林彪与邓子恢经过商议，认为华中区的工作方针应有别于东北、华北，在一定时期内要以农村工作为重点，便向中共中央写了请示报告，不久，中央批复表示同意。农村生产互助合作运动与“反贪污、反浪费、反官僚主义”的“三反”运动，都是高岗率先在东北地区实行，得到毛泽东赏识后，再由中央发文，指示全国各地遵照执行。[10]1951年5月，东北局城市工作会议通过并经中央批准的《关于党对国营企事业的领导的决定》，明确提出实行厂长负责制，但是其他大区仍然实行党委领导下的厂长负责制。1953年9月，中央发出《关于国营厂矿加强计划管理和健全责任制给各级党委的指示》，指出要建立和健全各种责任制，特别是厂长负责制的生产调度的责任制。1954年，华北和华东地区先后将党委领导下的厂长负责制改为厂长负责制。对此，中央指示：“中央认为有必要也有可能在全国国营厂、矿(包括地方国营厂矿)中实行厂长负责制。”[11]然而，根据宋任穷回忆，西南局研究后认为，一长制是照搬苏联的做法，不适合我国当时的实际情况，在西南地区不宜实行[12]。因此，仍旧没有照办。
　　
　　三、大行政区的替代者
　　
　　1952年夏，恢复国民经济成果显著，朝鲜战争也基本稳定下来，中共领导人开始考虑在即将到来的经济建设时期加强中央集权的问题。中共中央1952年6月20日给中国驻苏联大使张闻天的电报说：“由于经济建设即将成为我们国家的中心任务，党和政府的中央机构必须加强，中央拟将各中央局书记及其他一些干部调到中央工作，并拟参考联共中央的经验来建立党中央的机构。”电报要求张闻天“去找马林科夫同志或联共中央其他负责同志作一些谈话，”“然后向中央作一报告。”[13]7月18日，刘少奇致信毛泽东、周恩来、朱德、陈云、彭德怀，呈报中共中央办公厅主任杨尚昆、中央组织部副部长安子文草拟的《关于加强党中央办事机构的意见》。该《意见》说：目前我们的国家正进入建设时期，各方面都要求中央领导更加集中。但是，一方面党中央的负责同志过少，工作却十分繁重；另一方面党中央的办事机构已远不能适应这样的要求。因此，拟于明年初将各中央局的书记抽调回来，以加强中央的领导，同时加强中央现有的各部、委、办公厅的组织及其工作，并增设一些新的部、委[14]。同日，刘少奇为中共中央批转《东北局关于加强中央机构改变大行政区机构与人物的初步方案》，指出：“由于经济建设即将成为我们国家的中心任务，党和政府的中央机构必须加强，为此，中央拟于明年初调各中央局书记及其他若干同志来中央工作，并拟逐步缩小各中央局和各大区政府的机构和职权。”[15]毛泽东同志于8月4日批示同意[16]。8月7日，周恩来在中央人民政府委员会第17次会议上宣布了中共中央的这一决策，并提出任命邓小平为政务院副总理[17]。9月23日，毛泽东发电给高岗，催促他早日来中央工作[18]。邓小平、高岗与其他几个大区的主要负责人饶漱石、邓子恢、习仲勋先后被调到中央工作，当时称为“五马进京”。
　　1952年11月14日，周恩来在政务院第158次政务会议上作《关于改变大行政区人民政府机构与任务、调整省区建制和增设中央人民政府机构问题的报告》。他指出：“我国现在的政权机构有7级之多，长期存在这么多的级，对工作是不利的。今后要逐步改变为‘4实3虚’，4实即：中央、省、县、乡；3虚即：大行政区、专区、区。乡确定为最基层的政权。”次日举行的中央人民政府委员会第19次会议，作出了《关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机构与任务的决定》：“大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会。大区行政委员会是代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关。”[19]此后，大区领导机关不再是最高级的地方政权机关，而仅仅是中央人民政府派出机关。
　　“五马进京”后，仍然继续兼任他们在大区的职务。大区政府的机构与任务改变了，但是各大区中央局的职能依旧。因此，大区在国家政治生活中的地位与作用并没有显著的削弱。中央与大区之间的管理跨度小，优点是便于上下交流，容易形成全国性的决策；缺点是大区负责人权力过大，一旦联手，便会对中央政府的主要领导人形成威胁。
　　1954年4月27日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机关。6月19日，刘少奇在中央人民政府委员会第32次会议上讲话：领导上的集中统一，是实行大规模的计划经济建设的必要条件。有很多建设事业，必须集中全国力量来做，而决不是一个大区或一个省市的力量所能胜任的。撤销了大区，同时要加强省、市的领导，中央要与各省、市直接接触，直接领导各省市。大区以及机构有十五万人，干部有好几万人，撤销了大区一级机构，就可以加强中央和各省、市[20]。会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》。同年8至11月，六个大区的行政委员会先后撤销。12月，中共中央军事委员会决定把全国划分为十二个军区，各省军区仍然保留[21]。1955年2月11日，国务院作出《关于全国军区重新划分的决定》。将东北、华北、西北、华东、中南、西南6个大军区改划为沈阳、北京、济南、南京、广州、武汉、成都、昆明、兰州、新疆、内蒙古、西藏12个大军区。1956年7月，根据国务院、国防部的命令，又从南京军区分出福州军区。至此，大区一级的党政军机关全部被撤销和改组。
　　1952～1954年间中共中央加强中央集权的种种举措，在很大程度上是学习苏联的结果。1956年苏共“二十大”后，中苏两党逐渐分道扬镳，中共领导人开始重新审视所谓的“苏联经验”。在1956年4月25日的政治局扩大会议上，毛泽东发表了著名的《论十大关系》的讲话。他说：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能象苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”“我们建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区，各省直属中央，这是正确的。但是由此走到取消地方的必要的独立性，结果也不那么好。”[22]毛泽东承认在解决中央和地方的关系问题上，经验还不多，还不成熟。对于设立大区的必要性与可行性的问题，他此后一直在考虑与探索，但始终没有得出最后的结论。
　　毛泽东习惯于战争年代的领导方法，在1951～1952年的“三反”运动中，毛泽东象指挥作战那样给各大区下达“大小老虎”的指标，又要求各大区每周汇报运动的进展，在1952年元旦凌晨给中南军区负责人谭政的电报中，甚至要求“严加督促，勤加指导，务使每天都有收获”。[23]如果中央直接面对50多个省级单位，缺少了大区一级的建制就根本指挥不过来了。
　　1957年12月31日，国家计划委员会传达了毛泽东的6条指示，其中第2条指出：“是否考虑按过去的大区，以一个大城市为经济中心结合周围省市考虑通盘的协作规划。如沈阳为中心的东北地区；以西安、兰州为中心的西北地区；以天津为中心的华北地区，以武汉为中心的中南地区；以广州为中心的华南地区；以重庆为中心的西南地区等协作区域。在此基础上逐渐形成经济区。”[24]1958年2月6日，中共中央正式作出《关于召开地区性的协作会议的决定》，指出：“为着更加多、快、好、省地建设社会主义和配合国民经济计划的进行，全国需要划分为七个协作地区，由有关省、市、自治区党委举行定期性的和不定期性的会议。通过这种会议，可以使各省、市、自治区互通情报，交流经验，互相协作，彼此支援，调节矛盾，互相评比，以便在中央方针政策和统一规划的领导下，促进社会主义建设事业的共同发展。”1958年3月，毛泽东在成都会议上进一步要求：“协作区会议一年六次，每两个月一次(曾有规定)，……目的是全年抓紧一点”[25]。
　　1958年5月15日，国防工办常务副主任赵尔陆写信给毛泽东，他在信中说：“如何使各省市工业的发展更能符合整个国民经济的计划性，避免和减少盲目性，更好地适应多快好省的总要求，单靠省或中央各部是不容易处理好的，而目前以各经济协作区的协作会议的形式来担负这一任务也比较困难。因此，我有一个想法，是否可以考虑在各区成立党的中央局，或中央分局，或别的组织形式，以统一和加强对各区的经济领导，综合规划各区的建设远景，及重大方针政策的掌握和生产的组织、地区的全面协作平衡等。在政权方面可不设置相应的组织机构，但要设置一个强的区域经济计划委员会，一个中央局的办事机关。不论从目前的工作需要，还是将来的发展趋势看，设置这样一个机构，似乎有必要。”[26]
　　毛泽东部分地接受了赵尔陆的建议。6月1日，中共中央即作出《关于加强协作区工作的决定》。文件认为：“为了适应社会主义建设事业发展的新形势，除了充分发挥中央各部、委和各省、市、自治区的积极性外，还必须充分发挥协作区的积极作用。而几个月前中央关于召开地区性的协作会议的决定，“已经完全不适合形势发展的要求”。因此，必须扩大各协作区的职权，加强协作区的组织领导：全国划分为七个协作区，每个协作区都成立协作区委员会，作为各个协作区的领导机构；协作区委员会的组成人员是有关省、市、自治区党委第一书记和其他必要人员；各协作区委员会下设立协作区经济计划办公厅，作为它的办事机构，并且接受国家计委和国家经委的指导；每个协作区指定一位省、市、自治区党委第一书记作为协作区委员会的主任委员[27]。各协作区主任尤其是柯庆施、李井泉、王任重、陶铸四人，在协助毛泽东发动“大跃进”运动中起了十分重要的作用。在1958年9月24日发布的《中共中央、国务院关于改进计划管理体制的规定》中，对各协作区在计划工作方面的主要任务规定如下：“组织本协作区内各省、自治区、直辖市采取积极措施，保证完成和超额完成国家计划，并在第二个五年计划期内根据具体情况建立本协作区比较完整的工业体系；根据本协作区内各省、自治区、直辖市所编制的计划草案，进行综合平衡和必要的调整；在保证完成国家各项调拨任务的条件下，在本协作区内的各省、自治区、直辖市之间，组织生产、建设、培训干部和其他方面的协作，以及进行物资、商品、劳动力、投资等方面的调剂工作。”[28]

推荐访问:大区 中国 体制 政治 历史