制度互补：省级人大预算草案修正权实施可行性研究
时间：2021-07-05 16:00:14 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
党的十八届三中全会指出“要改进预算管理制度”以及“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，因此，今后一段时间内加强人大预算监督能力的提升应是我国政治体制改革的重点。但现实中，人大预算监督能力提升依然缓慢。当然，关于该现象产生原因的解释，学界进行了许多有益的尝试。结合当前的研究现状，可以发现：多数学者认为人大预算监督能力难以提升的关键性因素是预算草案修正权的缺失。因此，人大预算监督制度完善的重点是实施预算草案修正权。不过，在理论上，我们依然面临着一些问题：预算草案修正权缺失如何制约了省级人大预算监督能力的提升以及它为什么在中国人大预算监督的制度实践中是可行的？而这些理论难题反过来又制约了当前的实践。基于此，本文以10个省级人大（河北、浙江、山东、广东、安徽、湖北、吉林、云南、宁夏、重庆等）为分析对象，从制度相容的角度重点讨论省级人大预算草案修正权为什么在中国具有可行性。
一、理论基础：制度相容与轴心制度
造成当前难以回答“预算草案修正权缺失如何制约省级人大监督能力提升”问题的一个重要因素是缺乏制度间关系、特别是与核心制度间关系的研究[1]。因此，推进当前研究的重点是引入制度相容分析[2]。
制度相容模型讨论的主要问题是：制度间的相容程度对相关制度能力的发挥具有什么样的影响。该模型包含着三个核心概念：轴心制度、制度相吸与制度相斥。一般而言，国家制度是一个群体概念，它是由不同层级的制度组成的制度框架。其中，总会有一项制度主导着政治体系的维系与发展，该制度即为轴心制度。因此，轴心制度是指制度体系中最核心、最根本的制度，它从根本上决定了其他制度的存废或者效能的发挥程度。基于中国政治制度的实践以及特色社会主义发展逻辑，可以发现，党的领导起着轴心制度的作用。虽然轴心制度的地位独特，但是它的功能发挥必须有其他次级制度提供支持，该制度可称之为辅助制度。这种支持关系可以称之制度相吸，在此，笔者认为，制度互补较为妥切，原因在于后者更突显制度间的互动性。由于存在与轴心制度的互补性，辅助性制度功效的发挥一般会得到轴心制度的支持，至少不会受到限制。当然，也存在着一些不利于轴心制度维系与发展的次级制度，该制度即为互斥制度，二者间的关系就是制度互斥。制度间互斥往往导致两种情况的出现：一种是轴心制度的维系与发展受到威胁，乃至颠覆，不过这种情况极少发生；另一种（也是较为常见的）是轴心制度限制次级制度功能的发挥，使其被废止或形式化。
通过概念介绍以及其中关系的简单描述，可以就其模型的要点作如下归纳：在轴心制度基本确立的情况下，制度群内其他制度效能的发挥主要取决于它们与轴心制度间的关系，任何制度的存废及其预期效能的发挥都必须符合轴心制度维持或巩固的要求。由此可见，政治体系中的辅助性制度越是与轴心制度有着较高的互补性，越有可能促进其效能的发挥；反之，越是相斥，则越可能导致相斥性制度的效能难以发挥，甚至被废止或形式化。基于中国的政治实践，现实中制度效能的发挥必须以加强党的领导为前提，否则，很有可能“悬置”。这是分析中国政治制度的根本前提。此外，依据上述研究，可以推论出：一项制度与制度结构中其他制度的互补性越强，其效能就越容易发挥。
从这一逻辑出发，可以发现，省级人大在预算审批环节所采用的综合审批制与党的领导等其他制度存在着明显的互斥关系，凸显了引入预算草案修正权的必要性。而且，省级人大预算草案修正权与中国现行的预算审批制度，特别是党的领导具有很强的相容度。
二、制度相斥：预算草案综合审批制形式化
根据各省（自治区、直辖市）人大预算草案审批的实践情况来看，绝大多数省级人大在预算审批上采取的形式是综合审批形式：要么整体通过，要么整体否决[3]。其显著特点是：人大对任何一项具体预算项目的修改都有可能否决整个预算草案，即“一荣俱荣，一损俱损”。这一审批制度导致预算草案审批过程中两类互斥关系的出现：一是整体否决与党的领导不相容；二是救济性预算（reversionary budget）缺失造成整体否决与行政机关不相容。
（一）整体否决与轴心制度不相容
我国省级人大预算监督体制的一个重要特点是党的领导：省（市、自治区）政府（下统称为省政府）的预算草案基本上反映了本级党委的意愿，是党的意志在财政资源上的综合体现。在考察的10个省级单位中，多数颁布省级预算编制法规的省份规定，预算编制要根据省委关于本辖区的重大发展战略进行，如《安徽省省级部门预算编制管理办法》规定：省财政厅按照国家有关法律法规和省委、省政府确定的工作重点，结合省直部门工作任务、事业发展目标和年度财力状况，从省财政项目库中择优选取项目，安排省级年度项目支出预算。《河北省省级预算编制管理办法（试行）》也基本持同样的规定：省财政厅根据国民经济发展计划和省委、省政府确定的工作思路和重点，编制省级年度预算编制纲要，进一步明确年度预算编制的指导思想和原则。即使一些省份没有明确规定，但是在预算编制的具体实践中，也遵循了党的领导，山东省2011年省级部门预算编制就是围绕省委、省政府工作部署开展的[4]。同样，各省份提交人大的预算报告也明确了党领导预算过程的原则。在分析的10个省级单位中共收集2012年省级预算报告8份，其中6份明确了预算过程中党的领导，占75%。这6份报告有关党的领导的叙述格式可分为两大类：一类是以山东、云南、浙江为代表的，它们的格式一般是，根据全省经济工作会议精神和省委、省政府总体工作部署，2012年全省预算安排的指导思想是……另一类是以河北、吉林、云南为代表，这类规定的格式一般是，2012年全省预算安排的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真落实党的十七届六中全会和省第N次党代会精神。
由于“捆绑式”审批，省级人大代表在预算审批实践中是不太可能否决预算草案的。在现实政治实践中，省级人大如果否决省政府提交的预算草案，就意味着对党委意志的挑战。这显然是与党的领导作为轴心制度是不相容的。这种不相容可能会不利于党对社会主义事业建设的领导，因而此种情形也是我国政治体制所不容许的。在此背景下，人大否决预算草案是鲜有发生的，至少在省级及其以上的人民代表大会中至今没有发生过。由于制度不相容，省级人大面临预算草案的选择有且只有一种，即整体通过，结果导致预算草案审批制形式化。
