【治理流浪乞讨人员的困境和思考】 治理流浪乞讨人员工作
时间：2019-02-13 03:21:41 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要: 2003年6月，国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定废除收容遣送站，新建“自愿受助、无偿救助”的救助站，这充分体现了社会救助“以人为本”的思想。但是实施《救助管理办法》以来，在城市管理、社会治安和市容等方面出现了许多新情况和新问题，尤其是对流浪乞讨人员的管理出现了“管理真空”和管理盲区。本文试图对乞丐问题作进一步的解读和分析，并在此基础上提出相应的政策和建议。
关键词: 救助管理；职业乞丐；公权和私权；立法
一、 救助管理流浪乞讨人员遇到的新问题
随着改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的确立，流动人口的规模与日俱增，流浪乞讨现象日益严重，为了加强城市管理，于1982年开始实施《收容遣送办法》。在随后的二十年间，收容遣送站在配合城市管理、救助流浪乞讨人员方面曾经起到了很大的作用。
可是在后阶段，一些地方的收容遣送制度在实际操作中慢慢地异化了，一方面，任意扩大收容范围，收容遣送的对象从生活无着的流浪乞讨人员变为流动人口，特别是农村进城但证件不全、住所不定者；另一方面，在性质上，收容遣送基本上没有社会救济的成分，而变成单纯的治安管理，即对被认定为危害城市社会秩序者的强制性收容和管治。由于这样，收容遣送制度积聚了大量的社会不满，以2003年3月的“孙志刚事件”为导火线，从而最终于同年6月被废止。
但是，一种制度的转变，在解决了旧的问题的同时，也必然会带来新的问题。自2003年下半年以来，大中等城市繁华路段的流浪乞讨人员数量大增，强讨恶要现象突出，组织、利用未成年人进行乞讨和从事非法活动的情况明显增加，且绝大多数流浪乞讨人员不愿接受救助。其中一些流浪乞讨人员拉帮结派、争夺地盘，严重危害了城市社会治安秩序，人民群众反映强烈。
1.街面流浪乞讨人员已呈多元化发展，难以辨认。
改革开放以来，流浪乞讨人员的成分也开始发生改变，因生活贫困而进城流浪乞讨的比例不断下降，据权威资料显示，在1980年以前，因生活无着、基本生存无法保障而流落街头的乞丐约占乞丐总数的80%，而在80年代末这类乞丐仅占总数的20%。而游手好闲、好逸恶劳和以乞讨流浪为生财之道的人数比例上升，“职业化”乞丐明显增多，乞丐职业化的趋势越来越显著，很多人凭借这个“职业”脱贫致富，甚至腰缠万贯。近几年，他们的乞讨方式也在不断变化，由以前的固定场所的乞讨转变为流动的乞讨，由过去的衣衫褴褛转变为穿戴整齐的乞丐。
2. 政府管理出现缺位，执法工作难度加大。
根据《救助管理办法》，要求民政部门的救助采取自愿原则，必须在乞讨者自愿的情况下实施救助。同时规定公安部门的职责是：在执行任务时发现流浪乞讨人员，“应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站”。这就是说，如果乞讨人员不扰乱社会治安且拒绝政府救助，救助管理站、公安机关、市容等部门就无可奈何。所以在救助管理中，相关的执法部门均存在缺乏执法依据和执法手段的问题，对“职业乞丐”已成为一个新的管理盲区。
3. 职责协调问题，配套措施不够具体。
在救助管理流浪乞讨人员过程中，有的部门未尽到自己应尽的职责：其一是护送单位随意扩大救助范围现象时有发生。有些区县公安部门仍沿用收容遣送时期的做法，把一些有轻微违法行为的人员、自杀自残人员、上访人员，甚至是无人照料的危重病人也送到救助管理站，他们甚至以“先接收，后甄别”为理由，迫使区县救助管理站接收不该收受的对象。
其二是缺乏交接手续。当前有些区县公安、城管、市容监察部门护送智障、危重或精神病人和其他救助人员到救助管理站时无任何工作情况记录，有的甚至不负责任地将其丢在救助站外，不履行任何交接手续，给救助管理站的甄别和处置增加了难度。
二、 关于乞丐问题的理论思考
1.流浪乞讨人员不一定是弱势群体。
所谓弱势群体，国际社会工作和社会政策界从是否丧失具有市场竞争的人力资本，是否难于融入所处地域社会的社会生活、难于与其他群体共享公平权利，是否远离社会权力中心和社会对于社会群体的既定评价等角度来定义，形成了一个基本相同的界定，即认为弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处于不利地位的人群。主要包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者和贫困者。西方学者把弱势群体分为两类,即生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦为弱势群体有明显的生理原因,后者则基本上是社会原因所致,如失业等。
但实际上这个群体已经发生了很大的变化，从表面上看，大多数乞丐确实是儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者和贫困者等社会弱者，但是，职业化乞丐的比重增加，几乎上升到80％，他们的收入水平相当高。在他们当中，流行的顺口溜是：上海是天堂，马路是银行，二手空空来，回家造楼房。
2.流浪乞讨问题是社会问题。
城市流浪乞讨人员群体的出现是伴随着城市化和工业化的加剧而成为一个社会问题的，同时它也是一个不能回避而必须解决的问题。乞丐职业化现象的产生不仅仅是经济贫穷的原因，也有社会文化、政策制度、伦理道德的原因；既有个人的原因，也有家庭、社区、城市和社会的原因。很多人认为乞丐问题随着经济的发展就自然解决了，虽然我国的经济状况不断转好，但是乞丐群体的规模却在不断扩大。这种现象的出现，一方面反映了当前人们追求物质财富手段的多样化和价值观的多元化。传统道德视乞讨为可耻行为，把乞丐当作“贱民”，如今这一观念已经发生较大改变，日益宽容的社会环境使乞丐所受到的道德压力越来越小。
另一方面，乞丐致富的示范作用,极大地刺激了同地区的其他人,于是出现了家庭型、村落型的乞丐群体,他们往往会形成一定的组织,划分势力范围,这样就形成了一种丐帮组织。这些“帮主”,大部分是地痞流氓、黑帮头子，主要以暴力掌权,靠帮规约束帮众,同时负责给乞丐们分配活动地盘,调解乞丐间的纠纷。
3.关于流浪乞讨的权利和立法问题。
自从《救助管理办法》的出台，关于乞丐的权利的讨论屡见报端。与以前对乞丐权利的相对漠视的态度完全相反，舆论导向又将大众引入了另一个极端，即片面地强调乞丐的权利，而忽视了乞丐也有义务和责任。事实上，权利和义务密不可分，这是一项人类公理、法治铁则。在当代社会，既没有无权利的义务，也没有无义务的权利。
我们制定法律法规的原则，是建立在法律面前人人平等基础之上的。个人在享有法律赋予的权利的同时，也不能因为享有权利而造成对他人权利的妨害。否则，就是公民在权利上的不平等。片面强调流浪乞讨人员的权利，实际上是对他人权利的漠视。流浪乞讨人员拦住过往行人要钱或者站在商家门前要钱，无形中都妨害着其他公民应该享有的自由权利，是应该被我们的法规所限制和禁止的。当然，不应把“禁止强行乞讨”和“禁止乞讨”混淆起来，我们要治理的是“强行乞讨”，而不应该“禁止乞讨”。所以，要努力的地方是“禁止强行乞讨的创新”，而不是要设立禁乞区，损害已经处于社会底层的“正常乞讨之公民”的基本权利。
另一方面，实际上，我们生活在社会中的人，都不是简单意义上的自然人，而是要承担对社会的责任。流浪乞讨人员在享受自由乞讨的权利的同时，也不能妨害他人的自由权，这就是他们的责任――社会责任。而如果他不能主动实现自己应尽的责任，制定相应的法规来限制他，让他实现自己的责任，这既是法律的应有之义，更是对他人合法权益的保护。
在治理“乞丐职业化”的问题上，政府应当制定一套双赢政策，即：如何既可能达到“公权”和“私权”协调统一，也达到个人与社会的“双赢”。自从罗马法区分“公权”和“私权”以来，公共领域的权利问题一直受到人们的普遍关注。“公权”指的是国家权力即公共权力，在流浪乞讨人员的救助管理工作中，公权旨在维护社会稳定和绝大多数人的合法权利。“私权”即个人的合法权利，在这里，私权强调城市流浪乞讨人员的生存权、人身权、自由和人格尊严等神圣不可侵犯。私权与公权虽不能构成绝对和谐的统一体，但也绝对不是根本对立的两极，它们既互相冲突又互相适应，又对立统一。因此，协调公权与私权成为建构新的社会救助制度的关键。
三、 流浪乞讨救助管理问题的对策和建议
通过对以上问题的理论分析，可以看到当前对城市流浪乞讨人员的救助管理存在一些问题，对流浪乞讨现象存在一些错误的认识，需要随着我国经济社会的发展变化和法律制度的不断完善，尽快探索符合科学发展观，符合国际惯例和我国现阶段的国情，并结合我市实际情况的新对策和建议。
1.要进一步建立和健全有关涉及乞讨现象的法律法规，解决法律法规的缺位问题和虚设问题。对流浪乞讨人员的管理方面，要加快与当前形势相配套的管理立法，遏制乞丐尤其是职业乞丐带来的一些社会问题的蔓延。对形形色色的职业乞丐进行分类管理，主要是两大类：一类是有严重犯罪倾向的职业乞丐；另一类是虽没有严重犯罪倾向但在一定程度上扰乱社会治安的职业乞丐。要依法严肃惩处和严厉打击有严重犯罪倾向的职业乞丐，坚决扫除这些社会丑恶现象，包括在逃犯罪嫌疑人行乞现象、部分乞讨群体暴力化倾向现象和经营乞丐现象等等。对于另一类职业乞讨，亟待出台相应的社会治安处罚条款。针对扯衣抱腿、拉门强要、拦路硬讨，算命看相、卖艺卖花等各种变相乞讨及乞讨群体大多在行乞过程中编造虚假身份和经历获取同情以求得钱财等行为,要进一步在法律法规上有所体现，并对他们处以各种相应的处罚。
2.拓宽救助渠道，走社会化救助道路，进一步推广慈善救济服务社。慈善救济服务社作为政府购买服务的民间组织，以专业社工和志愿者的身份参与救助管理工作，更容易与救助对象沟通，更便于协助政府开展社会事务性工作，有利于缓解城市管理、政府工作的压力。他们的工作职责是主动走上街头，宣传《救助管理办法》及相关的法律法规，配合公安、城管等部门做好自愿受助的流浪乞讨人员的告知、引导、护送工作。以上海浦东阳光服务社为例，该单位由浦东新区社区服务行业协会举办并出资，是从事非营利性社会慈善救济服务社的民办非企业单位，他们的经费来源主要是政府购买服务的收入、社会资助和其他合法收入。
3.加快形成救助管理工作的合力，建立以民政部门为主体，其他部门积极配合的工作模式，以期实现社会联动，保证救助工作良性运转。建议可成立流浪乞讨人员的救助管理委员会，专门协调民政、公安、城管、卫生、财政等部门的联合行动,在党和政府的领导和支持下,统一思想、统一认识、统一组织、统一行动,有计划有步骤有针对性地加以综合治理。
4.加强社会网络体系,广泛发动群众予以举报监督和对口帮扶。加强救助管理和安置工作的社会网络体系,使乞讨人员不再乞讨；在流浪乞讨人员经常出现的地点（如景观路、风景区、天桥、地铁、车站等公众场所），广泛地宣传全市统一的流浪乞讨救助管理电话，发动广大群众举报监督；也可在核实真实情况的前提下,登记造册,对确有实际困难的,可设立专门网站在网上公布名单和具体情况,帮助协调建立帮扶对子, 鼓励个人和社会组织救助流浪乞讨人员，对参加救助的市民，是否可以考虑将其记录在册，给予非物质的奖励，比如说提供免费的社区服务，使解决流浪乞讨人员实际问题的工作步入规范化的良性轨道。
参考文献：
［１］唐钧.从收容遣送到救助管理.中国社会学网.
［２］王思斌.社会转型中的弱势群体.中国党政干部论坛，2002.3.
［３］中华人民共和国民政部编.《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（国发【1982】79号），收入《中华人民共和国民政法规汇编（1949.10―1993.12）》.北京：华夏出版社，1993.
［４］邵芬，谢晓如.我国社会救助制度的发展和完善.云南：云南社会科学，2004，1.
