完善电网企业输配电成本监管体系策略研究
时间：2021-06-28 16:03:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：输配电成本是制定输配电价的基础，对其监管的好坏程度影响着我国电力体制改革的进程。本文在对近年我国电网企业的输配电成本情况进行了基本分析的基础上，指出来我国电网企业输配电成本监管体系中存在的主要问题，突出表现为：电力监管机构独立性还不够、输配电成本核算方法不完善、没有制定输配电成本核定标准、缺乏对有效资产的界定。针对这些问题，提出有必要整合职能，确保监管职能行使的统一性；完善电网企业输配电成本核算办法；明确输配电成本核定标准；加强对固定资产的分开核算。
关键词：输配电 成本 监管
1 概述
2002年中国政府正式颁布“电力体制改革方案”，电力企业跨入了“厂网分开”的新阶段，成立了两大电网公司——国家电网公司和南方电网公司，五大发电集团，并成立了独立的电力监管机构——国家电力监管委员会。电网企业由于其自身垄断地位的原因，不会完全的披露真实发生的成本信息。电网企业输配电成本本身的不真实性或者虚增，造成电网企业出现亏损，而这些亏损电网企业又通过电价来进行疏导，这势必增加其他市场以及用户的负担，因此，加强对输配电成本的进一步监管非常必要。2005年——国家电力监管委员会出台了《输配电成本核算办法》。该办法明确了电网企业的输配电成本所包括的范围，从制度上进一步规范电网经营企业输配电成本核算的行为，成本包括的对象、科目设置、成本报表包括的内容等方面，使这种核算更加科学化、细致化、明确化。然而目前在我国各级电力监管机构很难根据这些信息判断电价的合理性，监管机构所提供的输配电成本信息不能完全满足监管所需，所以，有必要针对这些问题提出一些合理的改进
意见，并分析目前我国输配电成本监管当中存在的一些问题。
2 主要电网企业输配电成本情况分析
根据国家电力监管委员会发布的《电力监管年度报告（2010）》，2010年，我国主要的电网经营企业输配电成本总计为4222.41亿元，与上年相比，增长了20.92%[1]。其中，国家电网公司输配电成本总计3294.47亿元，同比增长了22.84%；南方电网公司输配电成本总计927.92亿元，同比增长了14.58%。如图1所示。同时，从图1我们也可以看出 “十一五”期间，我国主要的电网经营企业输配电成本不仅是呈现逐年增加的趋势，而且增加的幅度也是很大。电网经营企业输配电成本从2006年的总计约2000亿元，迅速增长到2010年的总计约4222亿元，5年的时间电网经营企业输配电成本翻了一番。
根据国家电力监管委员会正式发布的《电力监管年度报告（2010）》，2010年，我国主要电网经营企业输配电成本构成划分的五项构成费用之中，折旧费、其他费用以及工资福利费所占比例最大，他们分别为42%、27%和19%，如上图所示。国家电力监管委员会从2007年开始每年发布我国主要电网经营企业的输配电成本的构成详细情况，从上图中可以看出，2007～2010年，我国主要电网经营企业输配电成本构成基本上没有出现大的变化，都是折旧费、其他费用、工资福利费所占比例最大。
3 我国输配电成本监管存在的问题
面对着如此庞大而繁杂的输配电成本数据，有必要对其进行严格而又有效的监管。国家电力监管委员会在2011年11月2日将监管进一步扩大到了电网输配电成本的模糊地带，正式发布了《输配电成本监管暂行办法》，希望进一步消除信息的不对称。
《输配电成本监管暂行办法》从监管的内容、监管采取的措施等方面作出了非常明确的规定，然而我国电网经营企业输配电成本的监管仍有一些问题需要解决。
3.1 电力监管机构的独立性不强
2002年至今，我国电力体制改革取得了非常大的进展，基本实现了最初设定的政企分开、厂网分开的目的。从电力体制改革方案的具体要求来看，电力输配电监管实践的方面，我国对电网企业输配电成本的管理由政府多个部门负责，形成了“多头管理”的不利局面，我国电力体制改革是符合世界范围电力工业改革发展潮流的。
在市场经济成熟的发达国家，电力价格监管机构有设在政府相关部门内部的，也有单独设置的，也有与能源等监管机构设置在一起的。这主要受各国政治体制、国家面积、电力工业体制改革进展情况等因素不同的影响。但是不论采用何种电价监管设置方式，其中有一点是相同的，那就是：电价监管的主要职责和功能是由统一机构承担，不会出现其他机构分担智能的设置。我国虽然已经成立了专门针对电力的监管机构，然而在电价监管方面，国家电力监管委员会在大部分事项上只能提出建议供参考，而国家发展和改革委员会几乎掌握着全部的电价监管的权力[2]。同时制定合理的价格监管策略，又需要对输配电成本进行合理界定并有效监控，然而，电网经营企业的输配电成本控制以及财务成本的监督是归财政部门管理，从整个电力系统的边际成本以及需要出发，去判断新建项目的成本合理与否，加上项目投资成本构成了电网项目成本的主体，当前我国项目的投资管理和电价的监督管理两个职能是分割的，但这又进一步要求项目的投资管理和电价的监督管理要高度统一。
上面带来的结果是制定的政策和监管的职能界限出现比较混乱，尤其是输配电成本的监管权和电价的制定权没有归口一个机构管理，使得输配电成本的监管与电价的制定相脱节，这样不利于提高监管效率。
3.2 输配电成本核算方法不完善
当前我国电网经营企业的成本核算方法主要遵循国家电力监管委员会在2005年颁布实施的《输配电成本核算办法》。《输配电成本核算办法》定义了“输配电成本”包括的内涵，规定了输配电企业设置成本核算对象的依据，企业应将“输配电成本”在“生产成本”下单独设置，“输配电成本”又包括材料费、工资、福利费、折旧费、修理费和其他费用等，并对这些费用进行了解释。
《输配电成本核算办法》虽然规定了电网经营企业的成本核算体系，也对电网经营企业的成本对象与成本项目、科目设置进行了明确的规定，但是该办法仍然采用“大一统”式的方法进行核算，没有将输电成本和配电成本分开独立进行核算，对输配电成本核算规则的具体如何运用也仅给出原则性规定，对输电成本中的费用划分也是比较粗。根据国家电监会《电力监管年度报告（2010）》，2010年，我国主要电网经营企业输配电成本构成之中，“其他费用”占全部输配电成本的比重已经达到了27%。根据《输配电成本核算办法》中对其他费的规定，其他费主要包括保险费、税金、排污费、坏账损失、待业保险费、劳动保险费、业务招待费、土地使用等21项费用。这些费用无法区分哪些属于真正的输配电成本、哪些属于非生产性费用[3]。从输配电成本监管的角度考虑，把数额较大的非生产性费用计算到输配电成本之中，不利于对输配电企业经营管理水平的考核，也无法知道真正意义上的输配电企业输配电成本。
