现实条件下官僚制理论的理性回归
时间：2021-06-09 08:04:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:官僚制从诞生以来一直在各国公共管理领域中发挥着重大的作用。但是,自20世纪70年代以来,官僚制不断受到现实的挑战和理论的批判,西方发达国家开始探索对传统官僚制的革新,诸如以新公共管理运动取代官僚制等等已有所见。因而,试图重新审视韦伯倡导的官僚制的时代意义和当代价值,对官僚制进行重新解析,以澄清人们对于官僚制的片面批判。
关键词:马克思·韦伯;官僚制;新公共管理
中图分类号:A849 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2010)29—0181—02
行政改革一直是一个世界性的话题,其中一个重要的原因就是各国在现代化过程中遇到了很多亟须解决的问题,比如政府机构臃肿、行政效率低下和财政支出膨胀。2008年经济危机暴露出很多行政管理方面的弊端,从官僚制体制到以新公共管理为代表的“重塑政府”、“政府再造”工程都面临着重大的危机。曾经甚嚣尘上的取消官僚制的评论在新的时代环境下是否还有现实意义?在崇尚政府放松管制的今天重提官僚制对政府的作用是否具有启发意义?
一、现代官僚制理论的基本脉络
现代官僚制理论离不开伍德罗·威尔逊、古德诺和马克斯·韦伯的贡献。
1887年,威尔逊在《行政学研究》中第一次系统阐述了将行政学从政治学中分离出来的观点。他认为,“行政学研究的目标是:首先,政府能够适当地和成功地进行工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率以及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[1]
至于如何提高政府的行政效率,马克斯·韦伯的官僚制模式提供了实现的理想类型。韦伯将人类的社会行为分成四类:基于感情的行为、基于传统或习俗的行为、以某种绝对价值为取向的行为和以个人的目的系统为取向的合理行为[2]。基于对这四种行为的剖析,韦伯把历史上出现过的合法统治归纳为三种纯粹的类型,即神秘型统治、传统型统治和法理型统治,三者分别对应于一种“合法性权力—组织结构”模式,即:神授权力—神秘型组织,传统权力一传统型组织,法定权力—法理型组织。韦伯认为,“法理型组织是符合现代社会与资本主义经济发展所需的组织结构形式,它必然是借助官僚体制的行政管理班子进行管理与统治的,在此意义上,官僚组织是法理型组织的纯粹形态。”[2]
韦伯的官僚制理论具备如下几个原则:(1)固定的官员管辖权原则,即各司其职、依职尽责;(2)机构等级制度和多层权力机构原则,即等级分明、上行下效;(3)组织的管理落实于书面文件之上;(4)官员根据其专业进行管理;(5)官员终身制,确保官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重。在这些原则的作用下,官僚制体制成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系,能够确保政府取得最高效率。
二、当前官僚制理论面临的新问题
20世纪70年代以来,以美国为代表的西方国家接连出现了一系列的社会、经济与政治危机,政府改革的呼声此起彼伏,传统官僚制面临着严峻的挑战。到了20世纪80年代,西方学术界对传统官僚制模式的价值取向与组织设计进行了一系列的反思和批判,与此同时也产生了一些新的管理理念,如“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“企业型政府”等所谓“后官僚制典范”或“新公共管理范式”。正如欧文·休斯所指出的那样,“一种新的管理方法正在公共部门中崭露头角” [3]。
对官僚制的批判主要集中在其限制民主、压抑个性、效率低下、应变力差等方面。效率问题成为批判韦伯的焦点。归结起来,批评者主要从官僚制组织的内部结构和制度规则出发,探索官僚制低效率和功能失调的原因。
1.官僚制的规则和组织结构本身决定了官僚制不可避免地会产生与效率对立的行为模式。过分根据规则行事,虽然可保证官僚制行政的精确性和可靠性,但极易导致“目标替代”的问题——将官僚制的规则置于其目标之上——最终会使行政目标的实现流于形式。
2.官僚制要求细分等级、层级授权,但这容易导致组织分散和组织内部单位间的利益分歧,出现下级组织制定出与整体组织目标相冲突的分目标,产生部门主义,从而使整个官僚制组织的功能失调。同时,官僚制的技术性与神秘性又易使其成为脱离社会的封闭系统,难以适应迅速发展的社会的需要,从而呈现出整体无效性。
另外,从实践角度看,官僚制引发了官僚主义和腐败问题。在官僚机器中,个人已经异化为机器的一个部件,缺少能动性。这必然导致组织工作中的文犊主义、本位主义等“官僚病”。这样,官僚制越是充分发展,官僚主义的问题也就越严重。在这一点上,可以说,官僚组织是滋生官僚主义及腐败的温床[4]。
三、官僚制是否已经过时
对于一个理论的评价要把它放在其所处的社会历史环境中来考量。韦伯的官僚制是在旧官僚制,或传统型统治方式的基础上建立起来的,它不可能不沾染旧官僚体制的弊病。就连韦伯本人也看到“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素”[5]。
但是从现实而言,韦伯的官僚制所追求的组织科层秩序和组织的稳定,对现今行政发展依然有十分重要的指导作用。官僚体系并非仅仅在体系内部决定重要政策,公共组织还会引导公众的注意力,并在设定公共事务的议程方面扮演重要角色,同时也有助于建立社会的价值观[6]。所以,比较新公共管理理论和官僚制,不难发现,新公共管理理论赢得了社会的普遍接受。这场以取代传统官僚制为目的的变革席卷了大部分西方国家并对发展中国家产生着积极的影响。但是,这是否就意味着传统官僚制就一无是处,会被新公共管理取而代之呢?其实仔细研究之后就会发现,新公共管理理论自身存在着诸多难以克服的缺陷,这些正需要官僚制来弥补:
1.政治与行政合二为一。新公共管理要求实行公务员的“政治化”,这从根本上就否定了“政治—行政”两分的方法。这样,政党分赃、腐败盛行、行政混乱等现象就有可能重新出现,正如休斯所说“如果让管理者对其自身的管理结果负责,而管理制度变得更加政治化和个人化,同样的问题就可能会重演”[3],而这一点恰恰正是官僚制所保留的内容。
2.民营化和市场化。新公共管理建议将国有企业出售给私营部门以实现公共服务民营化,从而改善传统官僚制下政府职能过于宽泛的局面。其实,这根本上忽视了市场失灵时政府干预的作用。1997年的金融危机以及2008年开始的经济危机在很大程度上证明政府加强宏观调控的重要性。
3.重视结果而非过程。新公共管理提出以结果和产出为导向,去掉了以往在公共服务方面为保证诚实和中立制订的方法(如固定薪酬、程序规定、永久任期、对直线管理权力的限制等)和方案,这虽然扩大了官员的自由,却也会导致另一个极端:官员们不再重视公共服务、公众利益等官僚制下强调的观念,竞相追求结果以实现各自利益,使伦理和道德观念受到损害。
总之,新共管管理理论在解决许多现实问题时的确表现乏力,因此就连其倡导者戴维·奥斯本本人也坦言:官僚制“一直是超过其他任何组织形式的纯技术性优越性……精确、快速、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本,在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点。”[7]“不管人民对官僚制度的弊端发出多少怨言,但如果存在着哪怕是片刻的设想,意味着持续的行政管理工作,除了通过在办公机关中工作的办公人员去进行这种办法外,可以在任何其他地方去完成,那将是一种十足的幻想。” [7]
四、官僚制理论的现代意义
通过以上的分析,我们不难看出,对新公共管理的批判实际上更体现了对理性官僚制的呼唤。现实世界中,尤其在复杂环境下进行政府机制改革,更需要一套体系完整、组织健全、行之有效的组织理论作为指导。
从实践的角度来看,目前各国公共行政的现实可以分为“官僚制不足”和“官僚制过剩”两种情况。在以英美为代表的“官僚制过剩”国家,官僚制的弊端日益显露,这些国家纷纷进行了以“摈弃官僚制”为口号的新公共管理运动。但是,这些改革和运动并不是对官僚制的简单否定,而是对传统官僚制模式的一种扬弃。
在以发展中国家为代表的“官僚制不足”的国家,社会公平竞争的环境和法律制度正在完善,契约规则和理性精神的普及程度不高,专业化的行政队伍有待建设,依法行政正在逐渐规范,人情关系在很大程度上依然主宰着行政行为,行政决策的科学化程度不高……这就更不能摈弃官僚制模式。相反,官僚制是治疗这些弊病的极好办法。对于提出的建设法治政府、民主政府的目标,只有先落实法治,归顺行政程序和组织制度,才是做好其他一切工作的基础。因此,可以认为,韦伯的官僚制理论在历史上具有重大的意义,在现实中仍然没有失去它应有的价值。正如美国行政学者帕森斯曾经说过: “当今研究社会科学者,人人都在批评韦伯的理论,但无人能抛开韦伯理论的干涉,独立而深入的探究社会科学。”[8]
参考文献:
[1]国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997:1.
[2]唐兴霖.公共行政学:历史与思想[M].广州:中山大学出版社,2000:204.
[3][澳]欧文·E,休斯.公共管理导论:第2版[M].彭和平,等,译.北京:中国人民大学出版社,2001:47-90.
[4]万安中.论马克斯·韦伯及其官僚集权理论[J].广东省社会主义学院学报,2004,(1).
[5][德]马克斯·韦伯.经济与社会:上卷[M].北京:商务印书馆,1997:247.
[6]罗伯特·B.登哈特.公共组织理论:第2版[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[7]戴维·奥斯本,等.改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996:6-14.
[8]彭文贤.行政生态学[M].台北:三民书局,1988.
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