公共供求场域中的行政权力：配置方式、运行机制及发展趋势

时间：2021-06-08 16:01:40　来源：雅意学习网本文已影响人

　　〔摘要〕公共行政是公共能量场中关于价值权威性分配和有序实现的交互活动，其绩效高低受制于行政权力对公共需求与公共供给关系的把握程度。从公共供求关联性、政府职能重心位移以及治理工具选择组合等角度看，行政权力是公共场域中具有独特作用的核心资源，在根本属性、职能取向与利益发展等方面有着复杂的特征呈现。为回应社会的公共需求，行政权力的配置与运行需要在有限与有效的双重维度上展开，即通过法律、授权和社会等方式来配置、规范行政权力，以及建立起价值、信息、协调、激励和约束等运行机制以确保权力高效运行。行政权力配置过程本质上是公共的选择过程，运行过程则是将资源性势能转换成为服务性动能、实现治理绩效的过程，这两个过程的衔接度对于行政的民主化、法治化、效能化与服务化发展态势影响深刻。
　　〔关键词〕行政权力；有限行政；有效行政；公共需求；服务行政
　　〔中图分类号〕D035；D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2013）05-0059-08
　　行政权力的配置与运行是公共行政中的关键环节。超越于传统静态工具观的认知，将其放置于公共场域的复杂活动之中予以动态性地考量，行政权力本身的客观性与资源性，以及行政权力使用的合价值性与合目的性之统一的公共性要求与实践性愿景便呈现了出来。在一个社会民众利益诉求多元分化且持续高涨的时代，寻求公共行政的合法性与有效性，就需要高度关注行政权力的行动身份、配置方式、运行机制及其发展趋势，从而展拓和塑成行政的公共价值与实践力量。
　　一、公共供求的三重论域与行政权力
　　实际上，与惯常的认识不同的是，行政权力并非始终处于一种一次性给定和受动性运行的权能状态之中。这是因为，行政权力始终都处于与政治社会生态环境的持续能量互动与调试之中，深受公共能量场中公共供求波动变迁的影响和制约，同时其自身在一定范围和程度上发展出来的行政自主性也对权力的运行状态与绩效呈现发挥着不可忽视的重要作用。
　　论域一：公共供求关联性与行政权力。公共行政是讲求公共需求与公共供给动态平衡的科学。作为公共能量场中关于价值权威性分配和有序实现的交互活动〔1〕，其绩效高低受制于行政权力对公共供求关联性的把握程度。从公共需求引发的行政实践看，公共供求在四个方面与行政权力关系密切：一是在秩序与发展方面。由于行政权力大量卷入到民众生产生活的众多细节之中，因而它的配置与运行便深度地塑造着微观的公共交往秩序，从而对经济社会发展的宏观制度发挥形塑和建构作用。因此，行政权力是创造公共绩效的能量基础。二是在效率与公平方面。面对治理资源有限的客观约束，治理效率的提高与公平价值的实现，以及消除效率与公平张力，有赖于对行政权力的配置运行做出适应性调试并确保行政权力作用的适度发挥。三是在结构与功能方面。公共供给的核心在于在合理辨识公共需求的基础上组织和整合公共资源，实现治理结构的优化，从而整体提升治理功能。这离不开对社会公共资源的合理规划与调配使用。四是在信度与效度方面。具有公共可信度和公共有效性的行政权力配置和运行，需要体现出权力实践的亲民性与服务力，即以政府为中心的公共治理结构对公共产品和服务进行有效率的均衡供给。在此过程中，若公共供给过量或不足，都会导致公共资源的浪费与低效率，从而引发公共事务的荒芜、损害民众利益。在现实生活中，总是存在公共供给的显著不均衡与行政权力配置、运行之间的明显不匹配。譬如，转型期教育、医疗、住房等问题的凸显，与此相对应的，则是政府在具体的微观经济领域出现管得过多、过宽和过细的宿弊，甚至在一定程度上还有加剧的态势。这表明，行政权力如何有效捕捉到切合经济社会发展实际的公共需求，以规范的制度化方式供给相应公共管理和服务，并循序克服越位、错位、缺位等低效甚至“无为”状态，对于民生改善和社会和谐发展则举足轻重。
　　论域二：政府职能重心位移与行政权力。政府职能与行政权力之间互为表里。从历时关系演进的角度看，社会生活中实际形成了三类彼此适应的行政范式与社会形态，即统治行政与依附性社会、管理行政与弥散性社会以及服务行政与自主性社会。〔2〕前者以土地为资源进行政治统治；中者以经济事务管理为使命和依托明示规则进行治理；后者则以公民导向和社会本位提供公共产品和服务。政府职能重心从统治向管理和服务持续位移，不是个别阶层或集团随意选择的结果，而是经济社会变迁内驱力所产生的客观要求。〔3〕依据这种政府职能重心位移原理可知，从统治型政府向管理型政府、服务型政府转变〔4〕，势必引发对行政权力实践价值与作用机制的更新和调整，以及对行政权力与社会权利间的交往范围与合作方式进行重新规划设计，这意味着行政范式与公共事务治理机制的重大变化。以行政回应于社会公共需求，就需要在以社会发育来厘定行政职能边界、以公共性引导公共决策等方面重新思考行政权力的配置运行。伴随着行政范式的服务化转变，选择性地进行政府职能的弱化、强化或转化就显得尤为重要。
　　论域三：治理工具选择组合与行政权力。宏观公共需求与公共供给之间的互动变化，引发了对新治理结构和更高治理效能的渴求，从而对以政府自我治理和政府社会治理为中轴的公共治理提出了挑战。从刚性统治到效率管理、再到公平服务成为不可阻止的行政发展趋势。基于行政权力配置的客观状况与职能实现的需要，治理工具的大规模更新便如火如荼地推展开来。作为结构化的集体行动，治理工具（或被称之为政府“箭袋”里的“箭”〔5〕）是与公共事务领域相关的社会主体持续互动的一种制度化的信任行动模式，其目的在于解决公共问题。〔6〕在行政服务化的整体趋势下，大量采用市场化、工商化与社会化的治理工具来运行行政权力，与社会中的公司企业、社会团体乃至公民个人进行持续合作。在各国的民营化和市场化行政改革探索中，灵活使用政府付费、合同外包、特许经营、产权交易、绩效管理等市场、工商技术〔7〕，正逐步实现政府支配资源的最小化、市场支配资源的最大化。与此同时，社区参与、志愿者模式和合作治理等社会化技术的采用，在一定程度上解决了公共产品供给不足的问题。政府管理与社会自治在有别于传统政治社会高度同质化与一体化的新层次上，呈现出了基于分化的高级一体化，即治理的互融、互助与互利，因而公共事务的公共治理形态也就更为清晰地展现了出来。

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