新公共治理理论及对中国公共服务绩效评估的影响
时间：2021-06-08 12:01:18 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要： 斯蒂芬·奥斯本在《新公共治理？》一书中提出了“新公共治理”一说。那么，新公共治理究竟“新”在何处？本文从这一问题出发，对新公共治理范式从理论基础、资源分配机制、价值基础、系统结构、政府角色等方面与传统公共行政和新公共管理进行了比较。在此基础上，重点探究了在新公共治理理论下公共服务绩效评估在分析单位、评价维度和公共价值方面发生的变化，并对我国公共服务绩效评估变迁的可能性进行了分析。文章认为，新公共治理范式下公共服务绩效评估的分析单位由个体转为系统，关系绩效成为新的评价维度，政府绩效的合法性和公共价值成为新的关注焦点。我国政府改革为多元主体共同治理的格局奠定了一定的基础，但是系统绩效、关系绩效和公共价值还远未成为地方政府绩效评估的关注焦点。
关键词： 新公共治理；政府绩效评估；范式演变；公共价值；关系绩效；系统绩效
纵观近几十年来公共行政领域的改革思潮，先后出现了新公共行政、新公共管理、新公共服务等思想，“反思、批判和重构”是这些思想生成的典型途径。长久以来，对新公共行政和新公共管理能否成为范式一直是学术界争论的话题，英国学者斯蒂芬·奥斯本（Stephen P. Osborne）在《新公共治理？》[1]一书中又增添了“新公共治理”一说，力图在范式之争中增添新的要素。那么，新公共治理“新”在何处，在新的理论范式下公共服务绩效评估将面临怎样的变化，中国公共服务绩效评估又将何去何从？本文将围绕这几个问题展开讨论。
一、新公共治理“新”在何处
《新公共治理？》一书并未对老式的公共治理进行界定，更没有从新旧公共治理对比的角度展开分析。在奥斯本看来，社会-政治治理（socio-political governance）、公共政策治理（public policy governance）、行政治理（administrative governance）、合同治理（contract governance）和网络治理（network governance）等都是新公共治理的思想来源。之所以提出“新公共治理”，作者意在改变公共治理的从属地位①，使其成为一个独特的话语体系，从而对当前的现实问题和挑战进行回应。因为在公共服务提供主体日益多元和公共政策制定过程日益复杂的21世纪，与传统公共行政和新公共管理相比，新公共治理更能反映和把握这种复杂和碎片化的现实。因此，新公共治理之“新”主要是针对传统公共行政和新公共管理而言的。在奥斯本看来，在过去的一个世纪里，尽管公共服务思潮不断翻新，但公共政策实施和公共服务提供只经历了三种主流体制的演变，分别是传统公共行政、新公共管理和新公共治理。尽管奥斯本一再强调由于学界共识的缺乏，他并不打算提出新公共治理是公共服务提供的一个新范式这一观点（因此书名是加了问号的），但是在书的结尾他承认，新公共治理确实是当代公共服务提供的一个重要范式。
1.理论基础：制度和网络理论
传统公共行政以伍德罗·威尔逊提出的政治-行政二分原则和马克斯·韦伯的官僚制理论为基础。19世纪末，美国政治上政党分肥制度导致的贪污腐败和行政混乱，经济上垄断资本主义发展引发的经济危机和阶级矛盾，使得“政府应该扮演守夜人角色”的传统观念遭遇挑战。正是在这样的背景下，威尔逊提出政治和行政二分，主张建立一门行政学科，由此开启了行政学的研究之路[2]。而韦伯的官僚制理论与威尔逊提出的“政治-行政二分”是一脉相承的（尽管二者来自于不同的国家），因为官僚制不是一种政体形式，而是在某种政体形式下，从事具体业务的行政管理班子的体制[3]。传统公共行政正是建立在政治-行政二分和官僚制基础之上，强调规则，更多建立在技术理性而非价值理性基础之上的一种体制。它在20世纪上半叶经济、政治和社会面临激烈动荡和改革的时期，发挥着极为重要的作用。
新公共管理的理论基础是私营企业管理理论和公共选择理论。如果说传统公共行政以政治与行政的分离为核心特征的话，那么新公共管理则以公共部门和私人部门管理技术与方法的融合为核心特征。正如Wallace Sayre所言，“從根本上来说，公共部门和私人部门在所有不重要的方面都是相似的”[4]，新公共管理试图从私人部门中吸取营养，希冀挽救西方国家在上世纪70年代末出现的财政危机、信任危机和管理危机。具体管理中倡导民营化，强调顾客至上、竞争、绩效评估等私人部门流行的理念和做法。新公共管理注重经济学的理论在公共部门中的应用，其中，作为新公共管理理论基础之一的公共选择理论就是以微观经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究和刻画政治市场上的主体的行为和政治市场的运行。
奥斯本认为，与传统公共行政和新公共管理不同，新公共治理的理论基础是制度理论和网络理论。自20世纪60年代以来，组织理论家开始关注组织和环境的交互影响，前期主要关注环境对组织的影响，后期开始关注组织对环境（尤其是很少被学者关注的制度）的改变和形塑[5]。在新公共治理下，如果治理安排缺乏规范性基础（制度）的话，那么从长期来看，其必然会导致效率低下和合法性不足的问题。制度不仅可以促进治理主体间的互动，也可以对其进行控制，同时治理主体间的互动也会改变和形塑制度。新公共治理的另一个理论基础是网络理论。与传统官僚制理论强调规则和命令不同，网络理论强调关系和信任，关系资本（relational capital）成为网络理论的一个核心概念。在新公共治理下，网络理论所暗含的民主而非专制、平等而非等级、协商而非命令、信任而非算计被融入和吸收，这与传统官僚制行政是大相径庭的。
2.资源分配机制：网络和关系契约
等级制是传统公共行政的核心资源分配机制。韦伯在理论上假定处在金字塔尖端的上级发出的命令是正确的，由此在等级命令链条、非人格化以及规章制度的严格束缚下，官僚制“精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠……，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度”[6]。传统公共行政聚焦于单一集权制的行政体系，政策的制定和实施的空间是一个垂直整合的封闭空间，通过权力和命令机制，使资源得以配置。
