创新“镇管社区”加强基层治理
时间：2021-06-03 08:00:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]上海市嘉定区马陆镇面对快速城市化给基层社会治理带来的新挑战，积极探索“镇管社区”模式，形成了独具特色的做法，为上海市城郊区人口大镇加强社会治理探索了一条新路径，带来了许多启示与思考。
[关键词]城市化；镇管社区；基层治理
[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）11-0033-03
创新社会治理体制是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。上海市嘉定新城（马陆镇）于2011年8月调整成立，随着新城建设的深入推进和城市化进程的加快，大量楼盘落成、大量人口涌入，原来“镇——村（居）”的城镇化管理模式的局限性、滞后性逐步显现，新城核心区社会管理领域的体制缺陷和短板问题日渐突出。为积极应对新城建设发展的战略任务，推进基层治理，嘉定新城（马陆镇）创新“镇管社区”模式，在城市化地区基层治理方面取得了显著成效。
“镇管社区”模式创新的核心背景是快速城市化带来的城市规模膨胀与传统管理模式有限绩效之间的张力。近年来，随着郊区工业化和城市化的快速推进，上海城乡结合部地区的大镇、大居社会管理的矛盾问题日益凸显，“镇管社区”模式正是通过增设和调整城市基层治理单元从而达到调和这种绩效张力的目标。
（一）政策背景：“镇管社区”模式是对国家治理现代化改革目标的积极呼应。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，推动城市社会治理方式转型是其中的重要组成部分。在城市社会治理改革方向上，上海市委、市政府已经明确提出了“镇管社区”的体制改革要求，要求探索构建以城乡社区为重点的基层社会管理服务体系，使政府、社区、居（村）委共同履行好政治控制、行政管理、公共服务、统筹协调、群众自治五大核心职能，这为嘉定新城推进社会治理方式转型提供了基本路线。嘉定新城（马陆镇）根据实际新增设六个社区，建立了“两委五中心”的社区管理体制，力图实现社区多元共治格局，强调通过增加主体多元性带动治理有效性的提高，呼应了国家治理现代化的改革目标。
（二）现实背景：“镇管社区”模式是对上海快速城市化进程中生成问题的积极回应。作为特大城市，上海的强大吸引效应带来了城市化快速发展、城市规模迅速膨胀的结果，这在城郊地区表现尤为明显，由此引发城郊地区社会治理困境重重。在嘉定新城（马陆镇），原有的镇级管理组织无法有效解决城郊城市化后的新问题和新需求。管理主体的地域界限和职责权限不清，管理环节上的权责失衡和条块协同不畅，导致管理盲区频现，社会矛盾凸显。“镇管社区”模式在镇和居（村）委之间设置社区管理中间层，一方面将政府职能管理部门延伸到社区层面，为社区居民提供广泛的行政事务与公共服务功能；另一方面将社区内各社会组织和企事业单位纳入到治理主体范围内，增加治理队伍力量，减少社区治理的行政成本，从而解决城市规模与治理绩效之间的矛盾。
（三）理论背景：“镇管社区”模式是对城市社会治理转型理论的现实回应。首先，是对治理理论的实践。治理理论主张主体多元，方式柔性协作。镇管社区模式中，社区治理的主体既包括党委、政府职能部门，也包括社区内各社会组织、企事业单位和社区居民，体现了主体多元性的特点。同时，“镇管社区”模式强调通过党委领导、社区共治和居民自治实现高质量的治理效果，强调运用去行政化的参与、合作、协商和评议等方式对社区事务进行管理，体现了柔性协作的特点。其次，是对科学设置城市基层治理单元的实践。科学设置城市基层治理单元就是要通过合理设置管理幅度和层级既实现服务均等，又达到成本控制的目标。“镇管社区”模式虽然增加组织的层级，但只增加必要的工作编制而不设置一级政府，从而达到控制成本的效果。
2013年8月以来，马陆镇立足于城郊地区新城管理的实际，进行了“镇管社区”模式的探索，形成了独具特色的做法。
（一）合理整合归类，科学划分区域。嘉定新城（马陆镇）在城市化程度较高的嘉定新城核心区西面约20平方公里的区域内，在兼顾现实要求与历史现状的基础上，参照城区街居制社区管理方式，按照“相对集中、规模适度、效能优先”的原则，整合区域内4个行政村、6个居委会资源，科学划分出六大社区，每个社区的管辖面积为3-4平方公里，形成“镇—社区—村（居）”的管理架构。做到既有利于属地化管理，降低管理成本，提高管理效率，又能确保权责统一、职责明确、运转灵活。
（二）创新治理体制，搭建治理平台。嘉定新城（马陆镇）围绕维护社会稳定、加强城市网格化管理、发展社会事业（居务）、推进党建及精神文明建设等社区工作职能，搭建相应的社区治理架构。在区域划分的基础上，每个社区建立了“两委”的组织架构，即社区总支委员会和社区工作委员会，下设党建、居务、综治三大办公室。其中，社区总支委员会作为党委的派出机构，领导村与居委会党支部（一般每个社区有5-8个居委会），对社区性、社会性、群众性工作负总责，并指导基层自治。社区工作委员会则承担政府委托的行政管理职能，对辖区城市管理、社区建设及有关社会事务进行落地管理、督查协调和改进服务。由于对社区的主要职能、工作流程和运行机制进行了科学界定，划清了社区、居（村）之间的职责分工和工作流程，确保了社区治理平台结构合理、能量充足。
（三）下沉管理力量，加强财政保障。为确保社区权事责的对等统一，嘉定新城（马陆镇）通过赋予社区相对独立的人财物权和必要的软硬件配套，切实夯实社区组织、壮大社区力量、整合社区资源、强化基础工作。为此，各社区13-17名班子成员、管理人员都由各机关、企事业单位精兵强将选调组成，此外每个社区还配备了至少50人的联勤、安保和各类协管员队伍，各类政务、事务、居务的支出则按照核定标准，由镇财政全额支出。大量人力、财力、物力的投入，为加强社区治理提供了必要的资源要素支撑。
（四）统筹资源配置，注重民生需求。为满足新城居民的日常生活、服务需求，嘉定新城（马陆镇）在原有8个邻里中心的基础上，统筹邻里中心规划布点，确保每个社区建立1个邻里中心，加快软硬件资源的共建共享，加大技防和信息化管理力度，为开展社区管理服务提供必要的场所，在解决好“物”的依托的基础上，聚焦社区居民的日常生活需求，注重协调好、监督好邻里中心公益性和经营性项目的开发和引进，确保邻里中心业态分布合理。同时，适时在邻里中心内开设“五中心”，即社区综治联勤分中心、社区卫生服务分中心、社区事务受理分中心、社区文化活动分中心、社区生活服务中心，提高社区的综合功能和公共服务水平。
