村委会下沉自然村的实践、成效及问题研究
时间：2021-06-03 00:05:19 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：当前行政村规模普遍过大，村民之间利益关联度不高，村民自治难以落地。清远市通过行政与自治分离，将村委会下沉到利益关联性更强的自然村，缩小自治规模，将自然村作为自治基本单元，促进了自治有效运转，激活了村庄内生动力。同时，村委会下沉也面临行政成本增加、新旧体制衔接不畅和新的治理体制构建不足等不容回避的问题。
关键词：村委会下沉；自然村；自治
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）05 — 0052 — 03
从2014年开始，连续四个中央一号文件都明确提出“开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作”。这说明需要进一步探索村民自治的基本单元，促进村民自治的有效实现。1980年代开始，我国普遍在原来生产大队基础上建立了村委会组织，并以村委会为依托开展村民自治。伴随着国家对农村渗透的加强和统筹城乡发展的推进，村委会的行政化色彩越来越强烈〔1〕，再加上建制村（行政村）人口多，地域广，村民之间的利益关联度不高，参与的热情下降，村民自治难以有效开展，在很大程度上陷入“空转”。基于此，广东省清远市将村委会下沉到村民利益关联性更强的自然村，缩小自治规模，在自然村层面开展村民自治，取得了显著的成效，同时村委会下沉自然村后也带来了一些问题和争论。
一、村委会下沉自然村的背景及动因
改革开放以来，清远的基层治理体制虽然多次调整，但基本上是以行政村为基础开展村民自治的。经过30多年的实践，清远的村民自治遇到了很大的难题和障碍。
（一）行政村自治单元规模过大，群众难参与
清远地处粤北山区，农村地域广大且居住分散。全市1022个行政村，大的行政村近万人，小的行政村有上千人，每个行政村下辖一二十个自然村，有的自然村与村委会相距十几公里。行政村规模过大，连每三年一次的村庄换届选举大会召开都十分困难，村民参与行政村事务的决策、管理和监督更加不可能。同时，农村公共设施和公共服务是以行政村为单位供给的，比如村庄文化室、文化广场、村民公园等公共设施，往往集中分布在村委会所在的自然村，其他自然村的村民因为距离较远而难以享受到，造成了村民的不满和矛盾。
（二）行政村层面利益一致性弱，行动难一致
清远农村土地所有权在村民小组（自然村），行政村层面几乎没有任何集体经济，农民与行政村的利益联结少，除了盖章、办事外，几乎不与行政村发生关系。同时，与农民切身利益相关的公共事务，如修路、农田水利等，主要在自然村或村民小组层面，村民与本自然村（村民小组）内的村民利益一致性强，而与其他村民利益一致性弱，甚至有竞争关系，村民小组之间利益协调难度大。行政村在土地流转、新农村建设等工作上“寸步难行”，发展动力缺乏。由于行政村规模过大、利益一致性弱，清远的村民自治陷入了困境。
（三）自然村内生自治历史悠久，自治基础好
与行政村不同，清远的自然村多是单一姓氏集中居住的村落。自然村村民彼此相熟，村民之间有直接的利益关系和较强的心理认同感，基于家族共同利益基础上自愿性地行动一致能力强。比如清城区龙塘镇大沙塘村小组，一直以来形成“宗族+村干部+村民理事会”的自治模式，族长作为精神象征，不参与村庄建设、管理的具体事务；村干部（小组长及副组长）组织制定和实施村的发展规划、带领村民发展经济、管理村中公共建设等事务；村民理事会负责协调、监督村民小组开展工作，研究决定村中重大事项等事务，自治效果很好。
基于上述背景及动因，从2012年底，清远市推进村民自治“重心下移”，探索以村民小组（自然村）为自治单元的农村基层治理体系。
二、村委会下沉自然村的主要做法
为了使村民自治组织能够充分发挥自治功能，清远探索将原有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村（原村民小组、自然村）”的基层治理模式。
（一）划分片区，建立党政公共服务站，将村委会从大量行政事务中剥离出来
1.按照“便于服务”原则划分片区，建立党政公共服务平台（站）。改革之前，清远行政村每年要承担上级政府布置的13大项工作任务，村干部忙于应付上级各种考核，导致行政代替自治。清远探索“乡镇—片区—村（原村民小组、自然村）”的基层治理模式，在原有行政村设置的基础上，综合面积、人口、地形等因素划分若干片区，在每个片区搭建党政公共服务平台（站），作为政府性公共服务和农村基层社会管理的平台。
2.选贤任能，完善党政公共服务站人员管理。清远各县镇根据面积、人口、工作难度等因素核定党政公共服务站工作人员数量，由乡镇统筹安排、统一管理。工作人员从辖区内原有村两委干部和乡贤能人中选取，乡镇按照岗位要求进行选拔和录用，同时对工作人员进行专项业务培训及法律法规培训，提高其办事能力和服务群众的水平。
3.以党政公共服务平台（站）为依托，开展便民服务。党政公共服务平台（站）作为乡镇派出机构承办上级交办的工作，负责向片区所辖自然村（村民小组）村民统一提供公共服务、代办服务等。这样，将原来村委会承担的大量行政事务剥离出来，新的村委会只负责自治事务，不再承担上级下沉到村的工作，让村委会回归其本质。
（二）将村委会下沉到自然村，以自然村作为自治的基本单元
1.按照“便于自治”原则，以自然村为基本单元设立村委会。在划分片区基础上，以一个或若干村民小组（自然村）形成的利益共同体为单位设立村委会。以西牛镇为例，将13个村（居）委会、302个村（居）民小组划分为13个片区和130个村委会。村庄人口在200人以上的，具备成立村委会班子的人选条件、自治条件和基础较为成熟的村民小组（自然村），单独或联合设立村委会。
2.完善组织架构，完善自治体系。设立村委会后，村干部将从原来的1名村民小组长增加到3-7人，加上村务监督委员会、集体经济组织等机构，形成了健全的自治體系，参与公共事务的人大幅增加，代表性更强，群众基础更好。村干部一般不领误工补贴，有的象征性地给发两三百元的补贴。
