处置群体性事件的困境与出路
时间：2021-04-29 20:03:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]对于群体性事件，人们常常从政治属性和法律属性两种视角进行认知，两者追求的内在价值虽然一致，但因着眼点和实现的途径不同，作为国家公权力的警察权在处置群体性事件的过程中常常陷入困境。政治手段与法律手段并用有一定的现实合理性。但就警察权的配置和运行而言，处置群体性事件的方式最终应归入法治轨道。
[关键词]群体性事件； 警察权运用； 困境与出路
[中图分类号]C913．9[文献标识码]A[文章编号]1007-5801(2007)01-0090-05
群体性事件是多种原因引发的社会冲突的表现，是正常的社会争端解决机制难以奏效的情况下发生的一种集体越轨行为。群体性事件的本质是利益冲突，但其表现形式却严重地影响了社会稳定。维护社会稳定是公安机关的基本职责，是公安工作的重中之重。但是，群体性事件所具有的特殊性和复杂性及其相应的制度环境对公安机关有效执法提出了严峻的挑战。这必然要求将公安机关处置群体性事件所承担职责的理论与实践的探讨，引入到科学的逻辑前提下来。
一、政治属性与法律属性：处置群体性事件的认知前提
群体性事件首先是一个政治概念。中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》(以下简称《工作意见》)，开篇便强调了颁发《工作意见》的目的是“为了积极预防和妥善处理由人民内部矛盾引发的群体性事件”。群体性事件首先定性为人民内部矛盾，即“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。这个判断紧紧围绕建设“和谐社会”的总体目标，对群体性事件做出了科学的定性。对人民内部矛盾，不能用解决敌我矛盾的方法，而只能用民主的、说服教育的方法去解决。这是社会主义初级阶段解决人民内部矛盾的基本出发点。群体性事件的积极预防和妥善处置的相关措施就是在这个前提下展开的。
群体性事件同时也是一个法律概念，包含诸多法律要素。既为“事件”，表明它有复杂的诱发因素、激烈的发生过程及严重的社会后果。从法律角度看，不论群体性事件的原因如何，只要法律所保护的社会关系受到侵害，即属违法或犯罪行为。因此，《工作意见》在限定公安机关的职责时特别指出：“根据党委、政府的决定，在处置群体性事件时，依法采取相应的强制措施，控制局势，平息事态，恢复正常秩序：对群体性事件中违法犯罪人员以及插手群体性事件的敌对分子，依法打击处理”。社会主义法治是以确认和保障社会主义生产关系，维护、巩固和发展社会主义制度为根本任务和历史使命的。一切扰乱和破坏社会主义经济和社会秩序的违法犯罪活动都必须受到法律制裁。显然，群体性事件的处置又必须通过法律的手段，在法治的框架下解决。
对同一事物的认知贯以政治的和法律的两种视角，这是富有理性的做法。但在实践中，这两种不同的视角及相应的控制手段存在较大的差异，两者并用时有时甚至相互抵牾。从政治的角度看，群体性事件是转型时期社会各种矛盾凸显、激化和冲突的表现，是多种因素共同作用的结果。即使其表达行为过当，为避免矛盾激化，在处置方法上仍倾向于轻责。但从法律角度看，只要群体性事件侵害了法律所保护的社会关系，就应违法必究，罚当其罪；责任的承担应根据行为对法律体系所保护的社会关系的侵害程度来确定。
二、为与不为：处置群体性事件中的两难选择
群体性事件的政治属性及法律属性认知，尽管内在的根本价值并无不同，但因两者着眼点和实现的途径存在差异，常常导致警察权的配置和运行陷入困境。
(一)定位模糊：警察权的运行受限
群体性事件含有明显的政治考量因素。如“现场不抓人、不进村抓人”等做法便是针对群体性事件具体执法的一种政治性的引导和规范。为使此类执法更为顺畅，《工作意见》对公安机关处置群体性事件的职责做了专门规定。归纳起来主要有：收集、研判不稳定事端和群体性事件动态信息，及时做好防范、化解和处置工作：维护群体性事件现场治安秩序、交通秩序，保护党政机关等重点部位及现场工作人员的人身安全，搜集并固定现场违法犯罪行为的证据；依法采取相应的强制措施，控制局势，对群体性事件中违法犯罪的人员以及插手群体性事件的敌对分子，依法打击处理。可以看出，在《工作意见》这一专门规定中，公安机关处置群体性事件的职责主要是预备阶段时情报收集和情况通报、事件发生后控制事态和维持秩序，以及事件结束后追究有关人员法律责任。
群体性事件目前还没有专门的法律规范。公安部从部门的角度曾认为“群体性事件”是“群体性治安事件”①。从法律角度看，任何一个群体性事件都可能有“治安案件”之实，或者它本身就是一个“治安事件”。我国现行法律赋予警察权的具体权限概括起来有：预防、制止和侦查犯罪活动；维护社会治安，负责有关社会治安的各项行政管理工作；对被判处轻刑和监外执行的罪犯执行刑罚，对缓刑、假释的罪犯实行监督、考察；指导和监督社区安全防范；履行法律法规赋予的其他职责等。
一方面是政策性的专门授权，规定了公安机关在群体性事件中的具体权限和程序，这有利于警察权的正确运行并划定了公安机关承担责任的边界；另一方面是法律性的普遍授权，注重于制止和惩治所有的违法犯罪行为。由于这两种授权方式和规定的存在，公安机关在处置具体的群体性事件中，适用权限的遵从自然存在孰重孰轻、孰主孰次、孰先孰后的判断难题。执法者对不同权限依据的遵从，容易产生职权定位的困惑而陷入两难境地：“为”还是“不为”?有时依据法律当为之事，却被从政治角度视为不当为，出现当为而不为，不当为而为之的困惑局面。尤为严重的是，在某些情形下，无论警察“为”还是“不为”都要承担责任②。
(二)职责不当：警察权的绩效不足
群体性事件本身意味着对法律和统治秩序的尊严与权威的破坏，而维护社会稳定、法律秩序是警察权的题中应有之义。因此。动用警察权解决社会冲突和处置群体性事件的过程，在本质上体现为法律和统治秩序的尊严和权威的回复过程——这种尊严和权威的回复更主要是通过对冲突主体漠视和亵渎法律或统治秩序的行为做出必要和恰当的制裁而得到体现的。在处置群体性事件中，警察的主要角色应当是现场秩序的控制者和相关人员责任的追究者。但一些地方不适当地要求公安机关与群体性事件的主体进行谈判，以化解深层次的社会矛盾，这事实上超出了警察权的权限。
一些地方要求公安机关必须深入开展矛盾纠纷的大排查、大调处，最大限度地把不稳定因素解决在当地，解决在基层，解决在萌芽状态。对公安机关提出
