保安处分：劳动教养制度的改革方向
时间：2021-04-29 12:02:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
劳动教养作为我国特有的一项制度，近年来在社会各界引发的讨论越来越广泛，全国人大常委会也已经将针对劳动教养制度改革的《违法行为教育矫治法》列入立法规划。但直到2011年吴邦国委员长宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，该法也没有出台。2012年8月，“上访妈妈”唐慧被劳教一事经媒体披露后，引起社会强烈反响，甚至有人将此事与当年导致收容遣送制度被废除的“孙志刚案”相提并论，期望以此为契机推动劳动教养制度的废除。中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟也在10月9日说，改革劳动教养制度已经形成社会共识，相关部门正在研究具体改革方案。（参见新华网，2012年10月9日）
一、我国劳动教养制度存在的问题
在立法上存在欠缺。首先，与《立法法》的规定不一致。2000年颁布实施的《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。劳动教养无疑属于剥夺人身自由的处罚，但它的最高位阶法律只是1957年发布的《国务院关于劳动教养问题的决定》和1982年发布的《国务院关于劳动教养问题的补充规定》，因此不符合《立法法》的要求。有人可能会说，前述两个法律文件虽然发布主体是国务院，但当时都是经过全国人大常委会批准的，因而从性质上仍然应当算法律。这种说法理由并不充足，因为按照现行的《立法法》，并不存在这种过去由全国人大常委会批准、国务院来发布的法律类别，况且《立法法》还特别禁止对限制人身自由的强制措施和处罚的授权立法，也就是说，全国人大常委会不可以授权国务院就限制人身自由的强制措施和处罚进行立法。更成问题的是，在法律操作实践中，真正起作用的是1982年由国务院转发和公安部制定的《劳动教养试行办法》，但由于该试行办法只是一个部门规章，充其量也只能与行政法规沾边，由它来规定劳动教养这种剥夺人身自由的处罚，显然是严重违反《立法法》和宪法关于“国家尊重和保障人权”的规定的。
在认定和执行中存在较大的随意性。目前，各省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会，作为法定的劳动教养工作的领导和管理机构，是由民政、公安、劳动部门负责人兼职组成，并未设置专职的负责人。其主要法定权限有两项：一是审查批准收容劳动教养人员；二是批准提前解除劳动教养和延长或减少劳动教养期限。而这两项职权长期以来实际上分别由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。这样一种机制使劳动教养在实践中难免带有随意性。在公安环节，近年来不断爆出的非法将上访人员投入劳教所的消息（如“唐慧案”），以及对某些因定罪证据不足或办案期限已到本应放人的，却转而对犯罪嫌疑人进行劳教，或以教代侦（即先将其送到劳教所，继续对其犯罪线索进行侦查）的做法，都是审批权被滥用的例子。在司法行政环节，不仅劳教机关有权对劳教人员延长劳动教养期限累计达1年之久，而且还授权劳教场所可以对劳教人员行使延长3个月期限内的审批权，这种由执行机关和场所擅自决定延长关押时间的做法，使其权限甚至超过了关押罪犯的监狱。
需要指出的是，为了提高劳教质量，近年来公安部门也做了一些努力，如2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》规定了对拟对违法犯罪嫌疑人决定劳动教养2年以上的，以及应当对未成年违法犯罪嫌疑人决定劳动教养的等类案件，可以实行类似听证的聆讯制度，但这一制度实施的效果总的来看不甚理想，不仅大量的劳教案件（如决定劳动教养2年以下的，以及对组织、利用邪教组织破坏国家法律实施和吸食、注射毒品的违法犯罪嫌疑人决定劳动教养的等）被排除在聆讯之外，即使纳入聆讯的案件，也由于仍然是审批部门自己组织，实际执行中不少地方流于形式，特别在一些特殊情况下，更是极容易被突破。
另外，2012年8月份，媒体广泛报道了甘肃、山东、江苏和河南四个省的城市正在试点劳教制度改革，如南京市政府2011年11月就根据最高人民法院等十部委《关于印发违法行为教育矫治委员会试点工作方案的通知》，发布了《关于成立南京市违法行为教育矫治委员会试点工作领导小组的通知》。但根据笔者近期对有的试点城市的调研，并没有感到与传统的劳动教养制度在审批和执行中有什么根本性的变化。
劳动教养的法律性质与其实际严厉程度不相适应。劳动教养的适用对象主要是有轻微违法犯罪行为、不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看，却比适用犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉：管制期限为3个月以上2年以下，拘役期限为1个月以上3个月以下，而劳动教养期限则为1—3年，必要时还可延长1年。被判处管制的犯罪人，在原居住地执行，属限制部分人身自由的开放性刑罚，被判处拘役的犯罪人，就近执行，每月可以回家1—2天；被劳动教养的人，则收容于专门的警卫森严的劳教场所，节假日一般只能就地休息，甚至劳动繁忙季节还不能休息。不仅如此。刑法对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子。在符合法律规定的条件下，还可适用缓刑，而劳动教养则无此类规定。劳动教养的这种严厉性，使得社会上都把劳改与劳教混为一谈，即使国家机关，也常常将二者相提并论，统称为“两劳人员”。
实践中劳动教养甚至与某些刑事处罚出现内在逻辑的颠倒，导致一些不正常现象，如几人共同犯罪，主犯被法院判拘役或有期徒刑缓刑，而从犯却反而被公安机关处劳动教养1年以上；有的案件如盗窃，盗窃一两千元，法院判处的刑期仅为几个月，而盗窃不足千元的，却要被公安机关处劳教2年以上；有的劳教人员，刚被投入劳教，便主动坦白交代劳教前的犯罪问题，恳请被法院判刑，从而用较短的刊期来免去较长的劳教期。
二、建议将保安处分作为劳动教养制度的改革方向
现代国家的刑法一般都实行刑罚和保安处分的二元制。所谓保安处分，是指国家基于保卫社会之需要，对于具有特殊人身危险性的人，以矫治、感化、医疗和禁戒等手段，替代或补充刑罚适用的各种保安措施的总称。
刑罚和保安处分的共同点是：行为人都实施了危害社会的行为；都要经过法院的司法裁决。它们的不同点在于：刑罚主要立足于对已然犯罪的惩罚，保安处分主要立足于对未然犯罪的预防；刑罚的适用对象主要是有刑事责任能力的正常人，保安处分的适用对象则主要是一些需要对其人格或身体进行矫正治疗的“病人”，如吸毒成瘾者、精神病人等。
