城乡统筹视角下社会保障法律制度的理论述评
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摘 要：社会保障法律制度是理论界研究的热点问题。关于社会保障法律制度研究主要集中在以下几个方面：社会保障法律制度中的公平与效率的关系、社会保障权以及社会保障的城乡统筹等。考察当前我国社会保障法律制度研究的热点问题，对进一步完善该制度具有重要意义。
关 键 词：法律制度；社会保障权；城乡统筹
中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0014-06
收稿日期：2013-11-28
作者简介：林俏（1978—），女，辽宁大连人，大连财经学院讲师，管理学博士，研究方向为社会保障法。
基金项目：本文系大连市社会科学院项目“城乡统筹发展背景下大连社会保障法律制度改革与创新研究”的阶段性成果，项目编号：10DLSK278。
党的十六届中央委员会第六次全体会议发布的公报中提出，到2020年，要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系；党的十七大报告提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系；2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》又一次强调了统筹城乡发展问题。在中央一系列政策方针特别是统筹城乡发展这一新的发展思路的指引下，理论界积极探索推进统筹城乡社会保障法律制度发展的途径和方法，取得了一些积极成果。
对于社会保障法律制度的研究，法学界和非法学界的研究视角有所不同。非法学界主要从社会保障建设目标、路径选择等角度展开，而从法学角度对社会保障法律制度进行研究起步较晚。近年来，随着社会保障地位的日益凸显，法学界开始关注社会保障法律制度研究，国内学者也对社会保障法的基础理论进行了有益的探索，在社会保障法国际比较研究、社会保障主体、社会保障责任以及养老保险、最低生活保障、失业保险等单项社会保障制度领域取得了一些进展。但这些研究成果多以城镇或农村社会保障法律制度为研究对象，对统筹城乡社会保障问题研究不多。根据现有的研究成果，法学界对城乡统筹的社会保障法律制度研究主要集中在社会保障法的基本原则和农民社会保障权等方面，研究面比较小、深度也很有限。然而，在研究城乡统筹的社会保障法律制度问题时，法学界和非法学界都不能绕开的一个问题就是社会保障法律制度中的公平与效率的关系问题。
一、关于社会保障法律制度建设目标的理论述评
关于是否建立统筹城乡的社会保障法律制度，法学界研究较少，非法学学者主要有三种不同的观点。
第一种观点（反对说）认为，现阶段还不具备一体化的条件。比如：郑功成（2002）认为，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。[1]原因在于，我国人口众多，区域经济发展极不平衡；并且统一的社会保障会增加人力成本，成为阻碍中国发展的沉重负担。违背当前小政府、大市场的世界改革潮流，将重蹈西方和东欧的覆辙。一体化的社会保障“在经济上将是乌托邦式的洋跃进。”[2]
第二种观点（赞成说）认为，统筹城乡社会保障必要并且可行。比如胡荣（1995）认为，应当彻底打破城乡界限，取消身份差别，将全体社会成员都纳入到社会保险的安全网内。通过社会保障的一体化，接纳社会转型过程中产生的新的结构因素，并且有利于维护社会稳定。[3]因为，市场经济需要人力资本的顺畅流动。因此，应建立城乡统筹的社会保障制度。关于如何统筹，王国军（2000）提出了从“二元到三维”对城乡社会保障制度进行衔接的观点。[4]
在《社会保险法》立法讨论过程中，上述两种观点即反对说与赞成说一直争论不休。《社会保险法》草案一稿，反对说得到了大多数学者的支持；2008年《社会保险法》二审确立了养老保险逐步全国统筹；《社会保险法》三审，增加了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的相关规定。最终，《社会保险法》颁布时采纳了“全国一统”的观点。中央的政策渐次明朗，尤其是《社会保险法》的颁布施行，反对说逐渐销声匿迹。
然而，大多数学者持第三种观点，他们主张社会保障法律制度应统一但应逐步实现统一。比如景天魁（2004）认为，城乡统筹不是城乡统一、划一，而是整体的保障体系，灵活的保障方式，多样化的保障模式。[5]李和森（2004）认为，城乡统筹是社会保障的必然要求。[6]郭影帆、高平、郭熙（2009）认为，统筹城乡不等于城乡同一，并不是要在现阶段强求城乡完全相同。即不是要马上完全消除不平等，而是在一定程度内承认差距和不平等的基础上，实现“适度公平”，逐步缩小城乡差距。[7]
比较以上三种观点，笔者认为第三种观点更可取，也更适合中国国情。虽然中国经济持续高速发展，但中国仍处于社会主义初级阶段，东西部差距较大，还有一部分人口处于贫困线以下。因此，中国的城乡社会保障体系建设不可能在短期内迅速实现完全一体化。也就是说，现阶段不应要求城乡完全相同，而是应该在承认差距和不平等的基础上逐步实现一体化。
二、关于社会保障立法目的价值理念的理论述评
社会保障立法理念会直接影响到社会保障具体法律制度的设计。理念不明确，目标就无法明确。法律的终极目标是公平和正义，而效率也是社会发展的价值目标。因此，社会保障制度中的公平和效率问题，是其建立和完善过程中不可回避的问题。该问题不但引起了法学界的关注，其他学者也从多种角度对公平与效率在社会保障中的关系展开了论述。
1.是“效率优先”还是“公平优先”。在社会保障法律制度研究初期，有些学者强调效率。范进学（1994）认为，在社会主义市场经济体制确立的过程中及其初期，应当以追求效率为首要目标，通过发展经济为社会保障提供资金保证。“建立社会保障法律体系必须遵循效率优先、兼顾公平的原则，追求在保护‘经济之饼’做得更大一些的基础之上的公平，使社会保障既能保障生活，又能促进生产的发展。” [8]张代谦（2003）则认为，效率与公平是一对永恒的矛盾，是经济发展到一定阶段的必然产物。坚持效率优先是必然选择。[9]
