新形势下加强规范性文件备案审查工作的实践与思考
时间：2021-04-06 08:02:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
相对于人大常委会的其他诸如听取专项报告、审查和批准计划与预决算、执法检查等监督形式，规范性文件备案审查工作还是人大工作的一项薄弱环节，存在着范围界定不清、审查标准不尽规范、机构不尽健全等问题。本文以甘肃省天水市人大常委会规范性文件备案审查工作为视角，从备案审查制度的地位和法律法规相关规定、对备案审查规范性文件的界定、规范性文件审查标准以及今后如何加强和改进工作等方面進行探讨与研究。
一、备案审查制度的地位和法律法规相关规定
对备案审查制度地位的认识，在实践中经历了一个不断深化的过程，如起初认为，备案审查是实施立法监督，维护法制统一的重要手段（李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会监督法释义》，法律出版社2008年3月第1版，第101页）。后来发展认为，备案审查制度是国家宪法性制度（2012年全国人大规范性文件备案审查工作会议，时任全国人大常委会法工委信春鹰副主任讲话精神）。从国家法律体系而言，在七大法律部门中第一个就是宪法及其相关法，而备案审查制度则依据《宪法》的第六十七条和第一百条，《立法法》第五章“适用与备案审查制度”，《监督法》的第二十八条至第三十三条相关规定。因此，可以说，备案审查制度是国家宪法性制度。党的十八届三中、四中全会《决定》提出，要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件，这对备案审查工作提出了新要求、新任务。为贯彻落实十八届三中、四中全会精神，立法法进行了修改，进一步完善了备案审查制度：一是增加了主动审查内容，规定有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；二是明确了工作机构的职责，规定工作机构可以进行主动审查，提出研究意见；三是完善了审查程序，增加了审查终止环节；四是增加了对审查意见和建议的反馈机制，规定有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开（为顺应这一要求，2016年，天水市人大常委会对实施了6年多的《天水市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查实施办法》进行了相应修改）。所以说，规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度，在我国各项法律制度中具有特殊的地位。
地方性法规于1979年11月开始向全国人大常委会报送备案；自治条例和单行条例于1993年开始备案；行政法规是从《立法法》实施之日起（2000年7月1日）开始报送备案。全国人大常委会对备案的法规进行审查始于1982年。天水市人大常委会对规范性文件备案审查工作于2009年6月开始启动，2012年9月4日，市编办批复在政法民族工委内设规范性文件备案审查科。2012年以来，备案审查科共审查规范性文件280余件。
二、对备案审查规范性文件的界定
（一）规范性文件的定义
关于规范性文件理论上的定义，由于缺乏相应的研究，长期以来，学术界莫衷一是，没有统一的界定。目前，比较统一的认识是规范性文件有广义和狭义之分。广义的规范性文件是指国家机关在其权限范围内依照一定程序制定的，涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。包括法律性规范性文件和非法律性规范性文件。狭义的规范性文件是指国家机关制定的，法的范畴以外的，涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的，可以反复适用的文件（孙少衡：《规范性文件的内退及其种类探析》，载于《楚天主人》2010年第1期）。无论是广义的还是狭义的规范性文件，都有一个共同点：涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的，可以反复适用的（外部性、普遍适用性、反复适用性）。这可视为规范性文件的实质要件。这一实质要件可从两方面进行理解：在内容上，应当是涉及公民、法人、其他组织的权利和义务；在效力上，应当是能在一定区域、领域，针对不特定的公民、法人、其他组织发生约束力，并且具有反复适用性。
（二）备案审查规范性文件的范围
《监督法》虽然实施已经十年了，然而，从实践操作层面分析，由于《宪法》《地方组织法》《立法法》和《监督法》只规定了规范性文件备案审查的范围和结果处理的手段，对操作性程序未作具体规定，《立法法》虽然有少量的程序内容，但也是限于法规、规章等，对其他数量众多的规范性文件没有涉及，而监督法对地方其他规范性文件的备案、审查程序授权省级人大常委会制定，所以，人们对于规范性文件备案审查制度还存在不少认识难以统一的地方，尤其是规范性文件报备范围的确定是实际工作中分歧最多、意见最难统一的一个问题。从实践看，目前县级以上地方人大常委会备案的规范性文件主要有三类，即政府规章；下一级人大及其常委会的决议、决定；本级政府的决定、命令。在具体界定上，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在2015年5月28日上午天水市四届人大常委会第十八次会议闭幕后，应邀为出席此次会议的常委会组成人员和列席代表、区县人大常委会负责人等主讲的《立法法和备案审查相关知识》专题讲座上指出：“对‘规范性文件’的界定可以从五个方面来理解和确定：第一，应当是公开发布的文件。单位内部的文件，标有密级的文件，不应当纳入备案范围。第二，根据文件的内容确定。不能根据文件标题中有没有‘决议’‘决定’‘命令’的字样来确定是否备案，而应当根据文件的内容确定。第三，具有普遍约束力。文件应当是针对不特定的人和事，即在本行政区域内具有普遍的约束力。针对特定的人和事的，如‘五一劳动奖章决定’等，属于针对特定的人和事，可以不要求备案（如天水市甘谷县报备的关于成立县、乡选举委员会的决定，关于确定新一届县、乡人民代表大会代表名额的决定，关于接受贾忠慧等十三名同志辞去县选举委员会组成人员职务请求的决定，因为针对的是特定的人和事，没有普遍约束力和反复适用性，所以虽然名称是决定，但不认为是规范性文件）。第四，文件是可以反复适用的，即不是一次性的文件。第五，文件的内容，涉及规范公民、组织的权利与义务。”
