论党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一
时间：2021-04-06 00:06:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
十六大报告在谈到要通过政治体制改革来发展社会主义民主时，强调指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这是一个非常重要的思想。它源于十五大报告，又高于十五大报告。在十五大报告中有这样一段话：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥统揽全局、协调各方的领导核心作用。”可以看出，十六大报告对此作了进一步升华和提高，明确把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国”这三者“有机统一起来”规定为发展社会主义民主“最根本的”任务。这显然比十五大报告中的论述更凝炼、更概括、更严谨了，也更具有实质性了。这个论断蕴含着丰富而深刻的内容，突出了政治体制改革和民主法制建设的最根本之点和最大的难点。深入研究和解决这三者如何统一的问题，对于积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主，具有重大而深远的意义。
一、深入理解“三者有机统一”应注意的思路和方法论问题
要深入理解、把握和解决党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，我以为，需要从大的思路和方法论上思考和探讨三个问题。
一是要深入理解这三者的“有机统一”，就必须首先弄清楚“党的领导”、“人民当家作主”、“依法治国”三者各自本身的有关内涵和本质。就坚持党的领导来说，这包括什么是党的领导、在新的历史条件下如何坚持和加强党的领导、不改善党的领导能不能坚持和加强党的领导、如何改善党的领导等等问题，都需要尽可能研究清楚；就人民当家作主来说，包括它的确切内涵是什么、人民当家作主的原则在现实中实现得如何、什么原因使人民当家作主的原则得不到充分实现、如何进行改革和制度创新才能使人民当家作主的原则得到实现等等问题，有必要从理论和实践的结合上予以深入研究和探讨；就依法治国来说，这是十五大才首次明确提出来的，对它究竟应该如何理解，包括：究竟什么是“法治”、什么是“依法治国”、如何实现从“人治”到“法治”的转变等等问题，更需要深入系统地加以研究。只有对这三者各自都有了比较清晰、正确的了解，对它们的“有机统一”才能有比较具体的、合理的、清晰的理解，也才能在实践中使它们有机地统一起来，结合起来。否则，对三者有机统一的理解、论述和宣传，就会是模糊的、空泛的，甚至难免会陷入不着边际的空喊口号或搞文字游戏的泥潭而不能自拔。
二是要深入理解三者的有机统一，就必须对其深层“基础”加以分析，以把握事情的实质。
那么，这个深层“基础”是什么呢？笔者认为，就是马克思主义关于党与国家、社会（人民）的关系问题。理顺和摆正党与国家、社会（人民）的关系，这既是在思想观念上坚持“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的理论基础，也是在实践中实现这种统一的现实基础。
三是要使三者的有机统一能够变成实际运行机制，变成人们可以感受到的现实，而不是停留在口头上，还必须“从改革体制机制入手”，进行制度创新，使三者有机统一的关键环节制度化、法律化，纳入法治的轨道。诸如党对国家和社会的领导和党在国家社会中的活动制度化、法制化；探索并拓宽人民群众参与管理国家社会事务的渠道，建立健全实现人民当家作主的有效形式和制度；研究和探索依法治国的具体形式，使政治社会生活的各个方面都能逐步得到依法治理；等等。所有这些环节，都必须有具体的制度和法律的保障。
上述三个问题都很大，也很复杂。在此只想着重对以下几点进行初步探讨。
二、党与国家、社会（人民）关系的合理选择
从历史渊源来看，是先有社会后有国家，然后才有政党。社会发展到一定阶段产生国家。国家从社会中分离出来而又凌驾于社会之上，管理社会。社会主义国家虽然不同于一般的旧国家，但它既然是国家，就会有一般国家的基本特征。社会和国家发展到一定阶段上，又产生了政党。从此就出现了政党与国家、社会的关系问题。资产阶级政党面临着这样的问题，无产阶级政党也面临着这样的问题。从它诞生伊始就面临着党与社会（人民）的关系，同时还面临着党与国家的关系问题。
中国共产党是从半殖民地半封建社会中诞生的工人阶级先锋队组织，其使命就是领导人民起来革命，推翻阻碍社会发展的反动国家政权，建立新的国家和社会。在革命时期，我们党作为人民中的先锋队组织，深深扎根于人民群众之中，充分反映他们对旧的国家和社会的不满，领导和组织广大人民群众起来，直接依靠他们进行革命，打碎旧的国家机器，进而改造旧的社会。这时，党始终处于人民群众之中，与人民群众融为一体，而同旧国家处于一种势不两立的敌对关系之中。在这种情况下，我们党一刻也离不开人民群众，因而从总体上说，党与人民群众是一种鱼水关系，党不大可能脱离人民群众。
我们党领导人民夺取全国政权，成为执政党以后，所面临的党与国家（以及社会）的关系，就与革命时期大不相同了。从此，党如何给自己定位，如何处理党与国家、社会（人民）的关系，实际上就成为执政党必须解决的重大课题。但是，在一个长时期内，由于种种复杂的原因，我们未能重视和解决这个问题，以致使这个问题在今天仍然突出地摆在我们面前，亟待加以解决。
在新的历史时期，对于作为执政党的中国共产党来说，党与国家、社会（人民）的基本关系，可以作如下简要描述。
就党与国家的关系而言，党对国家必须实行政治领导，但不能因此而使党凌驾于国家以及国家法律之上，不受国家和国家法律的约束，也不能使党“寓于”或“融于”国家之中，使党国家化、行政化，变成国家机器的“核心”部分。因为党与国家是具有不同性质和职能的组织，应该各司其职，而不能混淆和代替。
就党与社会（人民）的关系而言，党对社会（人民）具有通过路线和方针政策以及国家而进行动员和组织的功能和作用。但是，它作为社会（人民）的先锋队或先进部分，只能或者应该始终置身于社会（人民）之中，领导和支持人民当家作主；而绝不能置身于社会（人民）之外，更不能置身于社会（人民）之上，居高临下，直接向人民发号施令。
就国家与社会（人民）的关系来说，一般而论，国家是从社会中分离出来又凌驾于社会之上，管理社会的特设机关。像我们这样的国家（机关），从原则上说，它由中国共产党领导人民组织和建构起来，并对其进行监督。国家机关受人民委托，代表人民管理社会。国家公务员与人民群众的关系是“公仆”与“主人”的关系。因此，我们的国家不同于旧的国家。但是，它既然是国家，就不能不在一定程度上具有一般国家的特征，就有凌驾于社会（人民）之上的问题。在这里，“应然”与“实然”之间存在的反差问题，需要经过长期努力不断加以解决。
三、党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的基本点
理顺和摆正党与国家、社会（人民）的关系，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，必须弄清楚它们之间的基本关系。十六大报告指出：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主的本质要求，依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略。”报告还指出：“共产党执政（也就是对国家实行领导）就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”这是对党的领导、人民当家作主和依法治国三者基本关系的最简要概括。这里有两个关键性的问题即三者有机统一的基本点，需要从根本上加以解决。
一是党作为人民“之中”的先进分子的集合体，必须始终置身于人民群众之中，并把自己作为人民群众的“工具”，而绝不能相反。
对此，邓小平作过深刻论述，值得我们认真领会。他说，“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党——这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集合体，它对于人民群众的伟大的领导作用，是不容怀疑的。但是，它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”（《邓小平文选》第1卷第218页）
十二大报告指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”因此，党对人民的领导，只能是身处人民群众之中，反映他们的利益和意志，用正确主张引导他们，使他们自觉自愿地接受党的主张，而不是居高临下，对他们指手划脚，直接发号施令。我们党作为执政党，必须直接依靠国家政权来管理国家和社会。具体来说，就是党作为人民群众中的最先进部分，率领人民组成和监督国家政权机关，放手让国家政权机关来管理国家和社会，充分发挥国家机关的应有职能和作用。这是党领导和支持人民当家作主的根本体现。这样，才能使党处于“超脱”的地位，而不陷入涉及具体利益问题的各种事务之中。党只有处于“超脱”地位，也才能公正地充分发挥执政党“总揽全局，协调各方”的功能和作用。
二是必须从严治党，改革那种与民主法治不相适应的领导体制，使党的领导纳入民主法治的轨道，或者说，使党的领导走向“依法领导”。
为此，就必须依法理顺“党政关系”。这也就是要把邓小平为我们党所确立的“党政分开”的思想通过法律程序上升为国家“法”，依法改变党政不分、以党代政的现象，从根本上理顺党政关系。这包括相互关联的两个方面：一是从法律上作出规定，把党组织不适当地包揽了国家机关的权力和职能还给国家机关，不再具体干涉国家机关的具体事务，使国家机关能够依法独立行使自己的职权，充分发挥自己的功能和作用。二是制定专门法律（比如说政党法），健全法制，实现党的“依法执政”和“依法领导”。只有这样，才能使党的执政和领导走上法治的轨道，也才能使党的领导得到改善和加强，更具有合法性和权威性。
与此相联系，还必须理顺和规范“党法关系”。就是说，要把党组织和党员在国家和社会中的活动严格纳入法治的轨道。一方面，党领导人民（通过“人大”）制定宪法和法律，监督宪法和法律的执行；另一方面，党（党组织和党员）必须在宪法和法律范围内活动。对于前者，在宪法和法律中还没有明确规定，亟需通过修改宪法和制定专门法律来加以规定。对于后者，在宪法中已有明确的原则规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这些原则的实现，还需要进一步作出具体规定来加以保证。
四、实现三者有机统一的关键：“依法治党”和“依规治党”
我们党作为惟一的执政党，领导和支持人民当家作主，依法治国，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，归根到底，取决于党内本身——党内民主的发展和“依法治党”。也可以说，发展党内民主，参照法治原则严格治党，这是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的关键。舍此，三者的有机统一就会成为一句空话。
十六大报告破天荒第一次把党内民主提升到“生命”的高度。这表明，党内民主是党本身的本质规定性，是其生机和活力的泉源，也是党作为先锋队对国家和社会实现有效领导的基础和前提。在我国，没有党内民主，党的领导就会发生重大失误，从而给人民带来灾难，使法制遭到破坏。这已被十年内乱所充分证明。而党内民主只停留在民主作风和民主方法上，缺乏像“法治”那样的制度保证，那也是靠不住的。因此，要实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，党就必须把自己提出和倡导的依法治国原则或精神，运用到从严治党中来，实行“依法治党”和“依规治党”。
所谓“依法治党”和“依规治党”，是笔者根据依法治国原则和方略，结合我们党的实际和特点提出来的，并作过比较系统的分析论述（见《“依法治国”与“依法治党”》，《新视野》2000年第4期）。这里强调两点。
首先，在党与国家的关系即“外部关系”上，按照依法治国的原则，实施从严治党，就是要具体化为“依法治党”。一方面党要依法对国家实行领导，另一方面党又要受国家和国家法的约束。这就是说，在党与国家关系的治理上，国家“法”的概念是完全适用于党的；如果说国家“法”不适用于党，那就会使党超越或凌驾于国家法之外或之上。在这里，“依法治党”之于党，犹如“依法行政”之于政府。如果说《行政法》主要是用来规范和治理行政机关的话，那么，总有一天要制定的《政党法》则主要是用来规范和治理党的。在这种外部关系上，实行“依法治党”，是完全可以的，也是应该的。
但是，由于“法”是一个国家概念，因而“依法治党”的命题只能用于党与国家关系这种“外部关系”上，而不能简单直接地运用到党内来或党内关系中来。通常有所谓“党规党法”之说，把作为国家范畴的“法”简单移用或借用到党内来，这严格地说是不科学的（“党规”可用，而“党法”则不宜用）。这是不是意味着“法治”原则或“法治”精神与党内关系的规范和治理全无关系呢？或者说，在党内关系只能搞“人治”呢？恐怕不能做出这样的结论。在建立现代法治国家的条件下，执政党内部治理，必须按照法治精神或参照法治原则，从根本上改变党内领导者个人的意志主导的“人治”倾向。这就需要有“依规治党”这样一个原则来加以规范。
其次，“依规治党”是“依法治国”和“依法治党”运用于“党内关系”的具体体现和合理延伸。它是指在党内或党的自身建设中，依据“法治”精神，结合党本身的具体实际和特点，制定系统、严格的“党规”即完备的规章制度，严格加以治理，以根本改变党内长期存在的难以解决的“人治”倾向。有了这样的内在基础，在党与国家的外部关系上实现“依法治党”以及对整个国家实行“依法治国”也就比较容易了。
（作者系中共中央党校教授）
（本文责任编辑李红）
