论构建我国无效行政行为制度
时间：2021-04-02 08:01:19 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：目前，由于我国行政活动的多样性、人的认识能力的有限性等方面的原因，导致行政权力行使者超越权力、滥用权力等违法行政行为时有发生。因此，为保障行政相对人的合法权益，构建无效行政行为制度已成为当务之急。
关 键 词：无效行政行为；公民抵抗权；公定力
中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０７－００８７－０５
收稿日期：２０１１－０４－１０
作者简介：贺爱英（１９７７—），女，吉林梅河口人，长春工业大学研究生秘书，硕士，研究方向为宪法与行政法学。
一、无效行政行为概念的界定
作为法律术语，无效行政行为在我国已经得到一定程度的运用。但无效行政行为的概念，一直是学术上的理解，法律上并没有给出明确的界定。１９８３年，我国行政法学者王珉灿主编的《行政法概要》中对无效行政行为定义为“无效的行政措施”，将无效行政行为视为没有采取过行政措施，也就是行政行为不存在。这是我国法学者对无效行政行为的最早认识。而近年来，我国法律制度上虽然有“无效”的提法，也在一定程度上赋予了相对人对“无效”行政行为的抵抗权，但目前尚未形成权威性定义。
⒈行政行为的撤销即是确认无效。熊文钊在其《现代行政法原理》中认为，“……针对这种无效行政行为的法律制度，就是撤销。所谓撤销，是指依法取消无效的行政行为，使其从虚假成立时起就丧失效力，从而恢复到其未作出之前的状态。”这种界定是我国学者对行政行为无效的早期认识。但此种观点混淆了行政行为无效与行政行为可撤销之间的界限。根据有限公定力理论，无效行政行为的后果表现为自始、当然、确定无效，也就是事先不能做合法、有效的推定。而可撤销行政行为是一经作出即推定有效，但因存在违法情形，只能在事后予以撤销的行政行为，所以此种观点没有完整反映无效行政行为的概念。
⒉无效行政行为不是行政行为。无效行政行为是不具备行政行为的有效要件，因而不能产生行政主体预期法律效果的行为，但会产生相应的民事后果、刑事后果、行政后果。此种界定认为，无效行政行为不是行政行为，因为它不具备行政行为的本质特征。这种界定将行政行为的不存在、行政行为的撤销与行政行为的无效等概念揉和在一起，缺少科学性。从学理上分析，无效的前提是行政行为已经存在，无效行政行为是违法行政行为的一种，而违法行政行为与合法行政行为一样，都是行政行为。不具备行政行为的有效要件，也只能说明行政行为的效力不存在，而不是指行政行为在形式上也不存在。
⒊重大且明显违法的行政行为是无效行政行为。无效行政行为是指那些形式上已经存在，但因其重大且明显违法，不待有权机关确认宣告，自始、当然、确定的不发生法律效力的行政行为。此种观点与大陆法系行政法理论和立法情况相一致，为我国理论界越来越多的学者接受。也就是说，一般违法并不当然导致行政行为无效，行政主体可以通过变更、补正和转换手段等方式使具有一般瑕疵的行政行为得到纠正。只有存在重大且明显违法的情况，违法的行政行为才是无效的，这种观点与行政法治秩序相契合。
纵观我国学者的相关论述，笔者认为，应将无效行政行为概念界定为：由法律直接规定为无效或者因重大且明显违法不待有权机关确认宣告，自始、当然、确定的不发生法律效力的行政行为。
二、无效行政行为的特征
⒈无效行政行为不具有公定力。公定力是程序法赋予行政行为暂时性拘束力量，即行政行为一经做出，除自始无效外，即获得事先有效性的推定，在未经有权机关依法予以撤销之前，要求任何国家机关、社会组织或公民个人都要给予承认、尊重和服从，并不得根据自己的判断对其视为无效、否定和抵抗的能力。所以，在行政法中赋予行政行为公定力，对维护行政法关系的稳定以及行政机关的权威具有重要意义。但同时赋予无效行政行为公定力，这些无效行政行为一旦付诸实施就会给国家、集体、相对人带来不可弥补的损害。
⒉无效行政行为是重大且明显违法的行政行为。无效行政行为，是指具备了行政行为内在的瑕疵而违反了重要的法律、法规，瑕疵需具备重大且明显两个条件。按此观点，行政行为如无重大瑕疵当然不发生无效的问题；即使有重大瑕疵而无明显违法的现象，也只能由有权机关予以撤销，相对人自己则没有权利否定其效力。例如，我国台湾地区“行政程序法”中有类似规定，“其他具有重大明显之瑕疵，无效。”
⒊无效行政行为在效力上应是自始、当然、确定无效。自始无效即从行政行为作出时就不具有任何法律效力，相对人没有必要在法定期限内要求司法机关宣告其为无效行政行为，同时做出无效行政行为的行政机关或其他有权机关可以随时宣告或确认其无效。当然，无效是指无效行政行为之无效，即非出于有权机关之决断，亦非出于法院之判决，其之所以无效是出于自身存在的无效原因，任何人可以忽视其存在而不去尊重和执行。确定无效是指行政行为的内容不能被法律所承认，且不因事后的追认、转换等补救措施变为有效。
⒋无效行政行为引起权利义务回复性。行政行为被有权机关宣告无效后，被行政行为改变的状态应尽最大可能地恢复到行政行为执行以前的状态。首先，行政主体通过此行政行为获得的一切罚没款、物均应返还给相对人，给相对人造成的损失应予赔偿。其次，倘若行政机关没有过错，无效行政行为的发生是由相对人自身的行为所导致，虽有利于相对人的权益，也应予以宣布无效，权益应予剥夺，有的还应追究相对人相应的民事责任或刑事责任。
三、无效行政行为的理论基础——有限公定力
德国行政法之父奥托·迈耶指出，“有争议的行政行为之所以具有法律效力，是因为该行为的行政主体在作出行政行为时自己是确信该行为是符合法律的，行政主体享有国家赋予的行政权，因而行政主体也是具有像法院确信自己的判决为合法一样，确信自己的意思表示为合法权力。”而行政权力的设定是为了“维护法律的确定性”，从早日达到行政目的的实现，早日使行政法律关系得以确定，赋予行政行为公定力是合情合理的。但是，既要维护国家和社会的公共利益，保证行政管理活动的连续性与稳定性，又要维护行政相对人对政府工作部门的信赖，保证行政相对人的合法权益得到有效的救济。如何平衡行政主体与行政相对人之间的关系，我国行政法理论界对行政行为公定力大致有以下三种观点：
⒈完全公定力。该说属非主流理论，是指行政行为不论存在什么样的瑕疵，即使是重大且明显的瑕疵，在被有权机关予以撤销之前都承认其公定力，相对人没有权利拒绝履行该行政行为。完全公定力理论强调公共利益，不允许相对人、国家机关或社会组织任意否定、违抗行政行为，否则将追究其不履行法律义务所应该承担的法律责任。但是，随着公法私法化趋势的日益明显和公法领域公平、正义观念的引入，在设置权力的同时注重对权利的保护，应该力求权力与权利之间最大限度的平衡。坚持完全公定力，势必导致相对人的合法权益陷入不安定的状态，特别是对许多已经实际执行并造成损害的违法行政行为。同时，增加相对人在法定期限内提起行政复议或行政诉讼的义务，也增添了相对人的救济成本。
⒉质疑以致否定公定力。在现代法治社会，如果总是希望行政相对人对行政主体所作出的任何行政行为一味容忍，既不合乎道德要求亦不可能成为现实。所以，近年来行政法学已经开始对传统的行政行为公定力理论产生质疑。但是，一旦相对人无正当理由而拒绝履行法定义务得到默许，就将产生示范效应，导致行政决定内容形同虚设和社会生活的无秩序。所以大多学者认为，不应完全否定公定力，无效行政行为与公定力是不可分割的行政法学的两个基本范畴。如果不赋予行政行为公定力，那么建立在公定力基础上的存续力、构成要件的效力、确认效力及执行力也无法实现，所有行政行为过程都将无法实现。
