关于完善我国政府土地征用行为的思考
时间：2021-03-22 00:11:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:我国土地征用制度形成于计划经济时代，从建国后沿用至今，尽管其间在某些方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身。这与我国市场经济体制的改革进程己经很不适应，具体表现为各种与征地问题相关的矛盾层出不穷，这也直接影响到我国社会的安定和现代化建设的进程。与此同时，随着人们法制观念和民主意识的不断加强，要求改革和完善我国现行土地征用制度的呼声也越来越高。文章在对我国政府征地行为进行反思的基础上，从严格界定征地目的、规范征地程序以及对征地行为的监督等方面，来思考对我国土地征用制度的完善。
关键词:土地征用 公共利益 政府
中图分类号:F321.1
文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2008)01-056-02
土地是人类社会生存和发展的基础，是一切生产和经营活动不可或缺的基本条件。在经济体制运行过程中，土地既是资源，同时也是一种资产，土地资源的配置体制在很大程度上决定了土地资产的价值及其变化方向。近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经征用转为国家建设用地。由于现行的土地征用制度基本形成于计划经济时代，其赖以生存的制度环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性日益彰显，引发了一些上访、对抗事件。事实上，农村土地征用既涉及农民生存的切身利益，也关系到农民是否实现小康生活的长远利益，直接影响到农民生活、农业发展、农村稳定。鉴于土地征用制度在今后相当长一段时期都将是一个涉及面甚广的公共问题，本文通过对当前土地征用权运行情况的分析，着重在制度层面对农村土地征用体制存在的缺陷进行分析、归纳，以此来探讨如何建立和完善现行土地征用制度的问题。
一、对我国政府征地权运行现状及其原因的思考
土地征用是国家特有的权力，是国家取得私人土地的一种特殊方式，指国家因公共事业的需要，或为实施国家经济政策，或为国家国防安全，基于国家对土地的最高所有权，依照法律程序对土地各种权利进行征用的一种行为。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。
我国土地征用制度产生于建国初期建设和发展的起步阶段，在当时的社会条件下，对国家的建设发挥了重要的作用。计划经济体制下形成的征地制度的思路，随着我国经济的快速发展发生了相应的变化，但其中变化幅度与我国经济发展水平极不相称，使其难以适应现阶段经济发展的要求，出现了很多的问题，如土地征用过多，失地问题严重、征而不用现象普遍，紧缺与闲置并存、征用程序不透明等等。笔者认为，出现前面所述的种种问题最重要的原因在于:政府特别是一些地方政府具有追求自身利益最大化的驱动和公共利益的不明确。
1.一些地方政府具有追求自身利益最大化的驱动。按照政治学的观点，政府的任务是为所有公民提供生存、稳定以及经济的和社会的福利。但同时政府又是具有自身利益的相对独立的行为主体，具有追求自身利益最大化的驱动。由于我国现行的土地市场政策严格禁止土地所有权市场，政府垄断了一级土地市场，这一政策客观上在征地与供地之间制造了一个利益空间。据有关资料显示，2002 年全国使用权招标、拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.58万至3.5万元。这种土地征占越多、政府利益越大的激励机制极大地刺激了一些地方政府征用土地，实现自身利益最大化的欲望。
特别是随着放权让利改革和“分灶吃饭”财政体制的推行，地方政府不再是传统体制下被动依赖中央政府的一个纵向的行政组织，而成为了一个具备独立经济利益目标的经济组织，有愿望也有能力去实现和维护地方利益。但由于新增财力的进展缓慢，地方政府为了实现各自辖区内经济利益的最大化，不得不把发展目标放在利用其本身资源上，而土地本身蕴含着巨大价值，因此，地方政府往往通过征地、卖地来获得巨额土地收益，以实现地方财政的迅速增长。
2.公共利益界定的困难。土地征用权是一种重要的政府公权力，国家出于公共利益的需要，可以在一定范围内征用土地，但由于公共利益具有高度的抽象性，要准确地将公共利益定位是极为困难的。正如美国著名行政伦理学家库伯所说:“要想给出一个能得到理论界或实际工作者公认的‘公共利益’定义，是不可能的。”一方面，随着时间的推移和经济的发展，土地征用的公共利益范围在不断变化。例如，随着美国工业化的加快，其土地征用的“公共目的”内容已经从过去的用于“公共使用土地”的征用扩展到用于“公共利益土地”的征用，并随着政府干预经济的加强，土地征用逐渐成为政府指导社会土地资源利用的重要手段。另一方面，由于“公共利益”和“个人利益”是一对矛盾统一体，二者在一定条件下会互相转换。例如，过去的“皇家园林”、“故宫旧宅”等都是仅供皇室贵族们游乐享受的私地，可如今大多都已成为人们休闲娱乐的公共场所。由于“公共利益”的这种哲学特征，使得人们有时候很难区分哪些是“公共利益”，哪些是“个人利益”。特别是在社会主义市场经济的建立和完善过程中，由于投资主体多元化，不同投资主体对同一类型的投资目标不同，很难划清某行业是经营性的，某行业是非经营性的。比如，在一般情况下，教育用地是属于非赢利性的用地，自然应划归“公共利益”一类，但随着社会办学和产业化的经营，民办学校开始增多，它们投资办学的目的自然是为了赢利，那么这类办学用地就自然不能完全等同于一般教育用地，但它们在牟取自身利益的同时，也帮助国家培养出大量的可用之才，对国家教育事业的发展做出了一定的贡献，因而也不能与其他企业用地等同对待。这样就使得征地中如何来严格区分“公共利益”出现了困难。
正是由于土地征用中公共利益的界定存在技术上的困难，使得对公共利益的解释变成职能部门和主要行政领导自由裁量的权力，从而为政府滥用征地权、侵害农民土地权益提供了条件。
二、完善我国政府土地征用权途径的思考
完善我国政府的土地征用权，必须与我国经济发展阶段所处的特定背景联系起来，沿着既规范政府公权力又保护农民私权利的路径进行。根据以上分析，结合我国的经济实力，笔者认为政府土地征用权应该从以下几个方面予以完善:
1.严格以公共利益为根本出发点，控制征地范围。
土地征用是国家土地管理制度的重要组成部分。土地征用权是国家特有的行政权力，是国家取得私人土地的一种特殊方式，其根本属性在于强制性，即不以取得土地所有人的同意为前提。毫无疑问，国家土地征用权如果不受到限制，将严重侵害土地所有者的私人利益。因此，为了防止土地征用权被滥用，保护所有者私人利益，国家征用土地时必须以公共利益为根本出发点，非公共利益建设用地由土地市场来解决，不能动用国家公权力来取得，否则就可能造成权力滥用，侵犯土地所有者权益。可以说，公共利益是征地得以正当进行的法律依据，也是防止公共权力无限扩大而损害私人财产权益的一种重要措施。
我国《宪法》、《土地管理法》虽然明确规定土地征用须以公共利益需要为目的，但相关的法律、法规并没有对什么是公共利益目的，哪些项目属于公共利益范畴做出比较具体的回答，即在法律上对公共利益的范畴没有做出明确的限定，政府的任意行政权很大。
