对我国民间金融监管缺位的思考
时间：2021-03-10 12:03:31 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘要】民间金融作为正规金融的补充，其在我国经济金融发展中的地位和作用不可忽视。文章运用公共利益理论，分析了我国民间金融监管的必要性。我国民间金融监管存在法律缺位和监管主体缺位问题，我国民间金融的监管亟待完善。
【关键词】民间金融 法律缺位 监管主体缺位
民间金融，又称“非正规金融”，是指不受国家法律保护和规范、处在金融当局监管之外的各种金融机构及其资金融通活动。民间金融具有弥补正规金融的不足、促进市场机制发育完善的积极作用，但同时又具有干扰信贷政策、扰乱金融秩序、助长金融犯罪等消极效应。作为自发生成而又在政府管制之外的制度安排，民间金融在发展的过程中存在不可克服的内在缺陷，所以有必要用相关法律法规严格加以规范和监管。
一、我国民间金融监管的必要性—基于公共利益理论的分析
我国的金融监管制度一直以公共利益理论为理论基础。公共利益理论，又称金融市场失灵论，根植于福利经济学有关社会福利最大化的理念和市场失灵需要政府进行干预的政策主张。该理论体系主要是凯恩斯主义经济学对“看不见的手”的自控调节机制的怀疑，认为金融市场同样存在着市场失灵，金融资源的配置不可能实现“帕累托最优”。金融监管作为一种公共产品，其产生和存在的根源是“市场失灵”，监管的目的消除市场失灵现象和不公正行为，从而增进资源配置效率，促进全社会福利的最大化。日本著名经济学家植草益认为：“如果这个体系(市场机制)是完美无缺，那么，国家就没有必要对其进行干预。但是市场机制并不是万能的，因而就产生了国家对其进行参与和干预的必要性。”我国民间金融是一种金融活动，也存在市场失灵的情况，因而需要政府对其进行监管。公共利益理论可以合理地解释进行民间金融监管的原因。但是，我国民间金融监管无论从法律制度上，还是具体执行上都存在极大的落后性和不完善性。因此，为建立良好的金融秩序，促进区域经济发展，有必要对民间金融监管的缺位作进一步分析。
二、我国民间金融监管的现状
从金融稳定的角度出发，国家均倾向于将各种金融形式纳入正规金融的体系，从而实施有效监管。但由于转轨经济国家在原有计划经济体制普遍形成了国有垄断金融占主导地位，民间金融组织多半处于非法或者半非法状态。其与正规金融之间一直存在着紧张关系，两种制度难以兼容，形成了金融市场上不和谐的二元格局。民间金融具有处于金融监管当局的日常管理系统之外的特性，在法律上，除了极个别发生在特定范围内的私人借贷关系之外，绝大多数民间金融均被定性为非法金融，没有合法的法律地位。与我国民间金融相关的规范性法律文件主要是国务院的行政法规和中国人民银行、银监会颁布的部门规章、办法等，对民间金融的监管也只是散见于《民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《商业银行法》、《公司法》和《刑法》等法律法规及司法解释之中。针对目前民间金融在运行中出现的诸多问题，监管层所采取的最为常见的主要监管手段是禁止。比如在2003年12月颁布的《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十四条规定：擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔。官方的禁止、整改与查处只会使民间金融暂时性的由地上转入地下，从而成为监管盲区下的“灰色金融”。
三、我国民间金融监管的缺位
（一）我国民间金融监管法律缺位
依法治国的前提是有法可依，我国目前没有专门的法律法规对民间金融实施监管。《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》这两部监管金融的法律也都没有对民间金融作出规定。国务院尽管在2005年规定银监会负责认定、查处和取缔非法集资，中国人民银行、公安部、工商总局、证监会、保监会等有关部门及非法集资行为发生地的地方政府要配合银监会展开非法集资相关工作，但对民间金融和非法集资的区别以及非法集资的认定都没有作出规定。民间金融监管法律制度不完善，这也使得实际上无人监管民间金融。
（二）我国民间金融监管主体缺位
金融监管作为一项较为特殊的政府干预活动，监管能否得到良好执行，就要有明确的监管主体落实执行金融监管，监管机构的权威与独立性是必须的，且各个机构之间的关系是协调的，不会存在彼此冲突或牵制的情况，即便出现问题也能控制在一定的程度范围内。2003年前，我国民间融资活动由中国人民银行监管，但2003年4月央行机构改革，分拆出了银监会，在之后的一段时间，民间融资监管者未明确。我国《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》都没有对非法经营金融业务的监管职权予以明确细化，使得非法集资、合会诈骗等行为没有确定的监管主体。所以我国民间金融有效的监管必须要有明确的主体，否则会在遇到问题的时候发生权责不清，相互推诿的情况，使监管变得混乱，甚至直接对监管对象造成影响。这也是民间金融法律监管现实状况中的存在的一个重要问题。
四、加强我国民间金融监管的措施
（一）制定专门的民间金融法律规范
对我国民间金融活动实现有效监管, 就需要制定更多的专业性法规, 以及具体的监管办法、规定和实施细则等,最终实现依法监管。当前政府在政策上虽然默认了部分民间金融组织，但我国尚无一部专门的法律或行政法规可以作为民间金融监管依据的法律。在这种法律缺位的情况下，我国民间金融大量存在却不易控制，呈现出无序状态。我们应当尽快制定属于我国的《民间金融法》或者《民间金融行业协会管理条例》。在法律条款中应该至少有以下三个方面的内容：
1.在法律上明确规定民间金融的合法性，赋予民间金融以合法的地位
根据法律规定的条件，依法成立的民间金融组织，其组织、成员的权利义务应受法律保护。明确专门法调整民间金融的组织规模、资金要求、业务范围、贷款利率等。对于人员较少且规模较小，借贷数额少的民间金融组织，可以按现有的民间惯例自主运行。待达到一定规模时，由专门的评估机构予以评估，符合法律规定的，可以考虑确认其民间组织的合法地位。
2.规范利益纠纷的法律解决途径
长期以来，由于民间经济组织的合法地位的不确定性，不管是民间金融组织还是贷款人，一旦发生利益纠纷，无法通过法律途径来解决。
3.进一步明晰法律概念
合法与非法集资、合法民间借贷与非法吸收公众存款的区别有很大的争议，目前对于这些概念，法律还没有指出具体的罪与非罪的标准，仅在刑法中做了一般性规定。我国刑法第一百七十六条规定：“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金……”。因此，《民间金融法》的出台应肯定民间金融的地位，确定合法行为与非法行为的区别，以便在对民间金融监管过程中有法律规定可依。在《民间金融行业协会管理条例》中应明确行业协会的产生、监管权限、监管程序、行业协会与银监局的关系以及违反监管的惩罚措施。
（二）明确将民间金融的主要监管权赋予银监会，并积极发挥民间金融行业协会的自律监管作用
由于民间金融的风险特点、监管内容及监管技术和正规金融有着较大的差异，对其监管必须充分考虑其具体特征，而不能直接套用现有正规金融机构的监管模式。但是如果新设一个独立于正规金融监管之外的监管机构，容易造成操作难度和监管成本的增加。人民银行作为中央银行，基本的职能是在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。虽然人民银行也赋予监管权，但随着“分业经营、分业监管”的金融体制确立，人民银行对证券业、保险业的监管职能逐步剥离给证券会、保监会，特别在2003年银监会成立后，对银行业金融机构的监管职能业剥离出去了，人民银行的职能更被集中地定位于宏观调控和维护金融稳定方面。因此，在目前我国金融体系的监管模式下，人民银行也不宜更深地介入民间金融的监管。银行业监督管理委员会作为我国银行业监管的专业机构，主要承担着中国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策银行。依据我国银行业监督管理法规定，银监会不仅有明确的、细化的监管规则，而且拥有完整的内部和外部监管机制，更重要的是它有一套独立化的机构设置，因此，民间金融应由银监会实行统一监管。
参考文献
[1]姜旭朝.中国民间金融研究[M].山东人民出版社,1996.
[2]黎四奇.金融监管法律问题研究[M].法律出版社,2007,第1版.
[3]李建军.中国地下金融调查[M].上海人民出版社,2006.
[4]胡金众,卢立香.中国非正规金融研究的理论综述[J].教学与研究,2005,第9期.
[5]陈遥.论完善我国民间金融法律监管[J].财经界,2006年(7).
[6]江曙霞：《中国“地下经济” 》，福建人民出版社2001年版，第40页.
[7][日]植草益:《微观规制经济学》,朱绍文等译,北京:中国发展出版社,1992年版,第2页.
[8]张庆亮:《体制转轨中的中国民有金融研究》,北京:经济科学出版社,2003年版,第27页.
[9]张庆亮:《体制转轨中的中国民有金融研究》,北京:经济科学出版社,2003年版,第27页.
[10]陈蓉.《论我国民间金融管制的重构》.西南政法大学,2008年.
[11]王晶，王博洋：《民间金融法律关系探析》，《经济与法》2009年第8期，第65页.
[12]曾宪义、王利明，《金融法》2007年5月，第二版，第137页.
作者简介：陈青青（1985-），女，甘肃庆阳人，兰州商学院经济法学，研究方向：财税金融方向。
