中国政策性金融的结构性失衡问题及对策

时间：2021-03-09 12:02:33　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：本文针对当今我国政策性金融发展中面临的主要矛盾，即在立法规则、监督机制、资本补偿机制、职能定位、资产负债规模、区域开发、组织体系、业务体系、绩效评价体系以及理论研究与学科建设等方面一直存在的十大结构性失衡问题，认为我国政策性金融机构的改革发展，不能偏离政策性金融制度安排的宗旨及质的规定性，要遵循七大基本原则，强化政府对政策性金融机构的必要支持和监督考评，把政策性银行办成名副其实的真正的政策性金融机构。
　　关键词：金融发展；政策性金融；结构性失衡；对策
　　中图分类号：F830.2　文献标识码：A　文章编号：1006-1428(2011)04-0005-06
　　
　　1994年3-4月，三大政策性银行相继建立，这是中国政策性金融发展的一个重大制度创新，也标志着中国政策性金融体系框架的基本建立。经过十多年的运作与发展，中国政策性金融机构体系逐步形成，业务初具规模，在中国经济与社会发展、稳定方面发挥了不可替代的重要作用，对社会经济发展和金融体制改革及协调发展的贡献功不可没，政策性金融制度本身也具有不可替代的发展潜力及前景。然而，1994年的政策性金融改革有些过于仓促，只是简单地把国有银行的政策性金融职能独立出来，以便把国有商业银行办成真正的商业银行，而没有真正认识政策性金融的特殊功能及运作机理，没有相应的法律法规和监督保障机制，也没有实现政策性银行与市场化运作原则的有效结合，因此在现实中也逐渐暴露出很多问题，导致政策性金融的体制效率低下和制度的适应性效率弱化，亟待治理整顿与发展优化。
　　
　　一、目前中国政策性金融发展面临的十大结构性失衡问题
　　
　　当今，我国政策性金融发展中面临的主要矛盾和问题，可以概括为以下十大方面的结构性失衡。
　　1、立法规则的结构性失衡。在现代世界各国完整的金融立法体系中，除了中央银行法和金融监管法等最高层次的金融法外，还包括相互并存的商业性金融法与政策性金融法。在我国，只有商业银行法、保险法、证券法等相对完善的商业性金融法律体系，但政策性金融法律体系尚未有雏形，制度规则存在空白和结构性失衡问题。早在1993年12月25日发布的国务院《关于金融体制改革的决定》中，就规定对三大政策性银行要分别制定各自的条例，但迄今一直没有出台相关条例。现有的政策性金融法规只是十几年前政策性银行组建时国务院发布的相关决定、通知和批准的方案、章程等一系列行政规范性文件，而且一直几乎没有做任何调整和修改，原有的章程与政策性银行的业务发展已经严重脱节。这些一般性的行政规范性文件不仅缺乏系统性、可操作性，而且立法层次较低，权威性、严肃性较差，对政策性银行的行为规范及约束力微乎其微。规则的缺失是导致政策性银行无序运作、政府也无法依法监督的根本原因。不解决立法问题，就不可能真正解决政策性银行的自我约束问题。政策性金融业务运作也主要是参照商业性金融法律法规。例如，根据2006年12月28日中国银监会通过的《关于修改<商业银行资本充足率管理办法>的决定》规定，政策性银行资本充足率的计算和监督管理参照《商业银行资本充足率管理办法》，这并没有考虑到政策性银行业务的特殊性和资本金来源的特殊性。
　　2、监督机制的结构性失衡。现代金融监管体制，不仅包括传统意义上的政府(主要是中央银行或其他金融监管当局)对商业性金融企业或金融市场的一般外部强制性金融监管，而且包括政府对政策性金融的特殊监督机制和结构。目前，我国政策性金融监督体制和监督主体结构存在不健全、不完善问题，呈现一种分工负责、多头决策、多头监管的管理体制模式，由人民银行、发改委、财政部、银监会、商务部等部门分别从不同的角度进行监管或指导。中国银监会主要负责监管商业银行，同时按照监管普通商业银行的标准和方法来监管政策性银行的业务活动；中国保监会只监管商业性保险公司，对政策性保险公司的监督缺位。针对政策性金融组织及业务的特殊性，许多国家的政策性金融机构一般不在中央银行或金融监管当局的监管之列，在我国，政策性金融机构先是由人民银行监管，2003年后由新组建的银监会监管，但事实上，人民银行一直起着主导性和决定性监管作用。现有的政策性金融监管模式不仅理论上不合逻辑，而且不符合国际一般规则和惯例；不仅会影响政策性金融机构规范有序地开展业务活动，而且加剧相关问题上的分歧、争议与部门利益的争夺：不仅管理部门政出多门使政策性金融机构无所适从，而且有些环节又存在管理不严甚至出现管理的真空地带：不仅会增加政策协调的复杂性，加大总体成本，还会降低政策的决策效率和执行效果，损害政府部门的公信力。另外，从政策性金融监督的权力结构上来看，尚未建立健全内部治理结构。中国农业发展银行目前仍然实行行长负责制，没有建立董事会制度。离现代银行公司治理结构的要求还有相当大的差距。中国进出口银行内部尚未建立有效的激励约束机制，虽设有董事会，但未能正常运行，董事长兼任行长，也不符合银监会有关董事长和行长应当分设的规定。转型后的国开行设立了董事会、监事会，但其组成人员几乎都是本行内部的主要官员，也不符合银监会有关银行的董事不可以在可能发生利益冲突的金融机构兼任董事的规定。政策性银行监事会也往往是“聋子的耳朵”。没有真正尽到对银行进行合规性监督、检查和评价的职责。
　　3、资本补偿机制的结构性失衡。政策性金融机构履行政策性职责，就意味着盈利能力的降低，很可能出现资金或财务缺口。所以，为了维持政策性金融机构资金的良性循环，要求财务补偿必须是可靠的和稳定的，并且是一种自动的而不是主观随意性很大的补偿机制：在国外，政府不仅为政策性银行一般全额拨付资本金并可以随时追加，而且依法免税减税，不断扩充自有资本，形成资本实力与时俱进的机制，资本充足率也高于商业银行。我国三大政策性银行成立以来，银行的负债规模逐年大幅度增加，而政府注资一直没有增加，资本充足率逐年降低，财政补贴力度不够，财务补偿机制和风险补偿机制缺失，并逐渐取消了“两税”等优惠政策待遇。目前国家在税收政策、贷款风险拨备等方面没有考虑政策性金融的特殊性，有些与商业银行执行一样标准，有些甚至不如商业银行。截至目前为止，除国开行在2007年底得到中央汇金公司的200亿美元注资后，资本充足率达到了15％，另两家政策性银行的资本充足率均低于银监会提出的8％的标准，采取有效手段弥补政策性金融机构的资本金是迫在眉睫的问题。’根据1997年由财政部制定和发布的《政策性银行财务管理规定》，三家政策性银行的经营亏损补贴由财政按保本微利的原则核定与拨付。实际上，财政部仅在1994年补贴国开行5亿元，以后各年度没有再补贴。近年来，各家政策性银行的不良贷款率有所降低，农发行不良贷款率从2003年末的56.55％降至2009年末的3.61％，进出口

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