中国农村信用社产权模式改革的法律分析
时间：2021-03-08 12:02:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：当前对于农村信用合作社的改革，关键在于明晰产权制度，完善法人治理结构。传统合作制度在产权模式上存在着一定的弊端。当前农信社的产权制度仍然是混合产权模式，信用社股金结构失衡、股权分散虚置，产权没有明确的界定。在立法上完善中国农村信用合作产权制度，必须确定信用社的法人地位，在此基础上对产权进行界定，实现产权明晰且高度可分，优化产权结构，明确相关主体的权利义务，使农村信用合作社成为真正服务于三农的金融组织。
关键词：农村信用社；产权；股份制
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）24-0141-03
中国目前的农信社产权改革模式主要是从合作制过渡为股份合作制或转变为股份制。虽然经过试点改革，中国农信社逐步走向产权明晰的股份制治理模式，但是对于股份制农商行的潜在缺陷与未来如何更好地经营管理，各地的农村信用社都没有固定统一的模式。其次，农信社股份制改革以后，追求股东权益的最大化，是否还会秉持为三农服务的宗旨，这些都是改革的困顿所在。农信社的改革依然在探索中前行。
一、中国农村信用社产权制度问题之表现
（一）所有权主体缺位
1997年《农村信用合作社管理规定》对农村信用社的法律地位与性质作出了规定。其中第2条规定：“本规定所称农村信用社，是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。农村信用社是独立的企业法人。以其全部资产对农信社的债务承担责任。依法享有民事权力，承担民事责任。”根据此条规定，农村信用社的所有权主体是信用社的入股人—社员。2003年农村信用社的改革确立了银监会监管、省级政府管理和农信社自主管理的“三位一体”的管理模式。省级政府对农村信用社实行间接管理，或设立省级联社作为信用社的行业管理部门。而在中国目前的产权关系上，信用社现有产权主体实质上由全体社员、省级政府和省级联社等行政管理机构组成。信用社事实上由国家和政府行政部门控制。政府在职能上出现越位，限制了农信社的自主管理。最终社员的作为出资人和管理者的地位被弱化和虚置。社员无法履行真正的民主管理的权利和民主监督的职能，也无法承担对农村信用社的风险责任，导致信用社经营中的利益主体、管理主体和风险承担主体难以明确。
（二）产权不明晰
产权不明晰，主要是指投资人的主体不明确。产权不仅指所有权，它还包括了使用权与转让权、收益权、索取权、控制权等内在权利。当前农信社的产权制度仍然是混合产权模式，出资方主要是各级政府，产权没有明确的界定，信用社的性质还存有“官办”金融的迹象。省级行政管理的联社模式，对下级联社的经营、分配、资产处置干预较多，业务指导与行政指令的边界模糊，造成了信用社不是对股东和社员负责，而是对上一级的联社负责。总分式格局的核心是行政控制而非法人治理，因此造成产权制度的边缘化，“三会”流于形式，股东对信用社的经营和管理没有行使任何权利，对法人没有任何约束，对信用社的经营风险也不承担任何责任，信用社社员并不是真正意义上的信用社的所有者。将其放于农村信用社，则是指对信用社资产所享有权利的所有者中，部分权利主体身份不明确，部分资本不知道归谁所有。
（三）现代金融企业产权制度尚未真正构建完成
农信社在长期发展中，在民主管理、股权配置、激励监督等方面还存在问题。从持股结构看，基层信用社是县联社的股东，县联社是省联社的股东，构成金字塔形的持股结构；从治理结构看，省联社对市、县联社拥有绝对的控制权，形成倒金字塔形的管控结构，产权关系与管理职能存在内在矛盾。省联社对法人社高管人员人事提名任免和对经营活动的行政指令，致使信用社股东对信用社的经营和管理不能行使任何权力，对法人没有任何约束，形成了农村信用社法人治理架构的矛盾和问题。推动产权制度改革，构建有别于大银行和城市银行的社区性现代农村金融企业，农信社改革的路还很漫长，仍面临着如何大力推进、继续深化的艰巨挑战。
二、股份制商业银行模式制度模式评析
股份制商业模式将现有的农村信用社按照商业银行的运作模式，改造成农村商业银行。产权归股东所有，风险由信用社作为独立法人以其全部资产承担，业务将完全商业化，并追求利润最大化。股份制一定程度上解决了由谁投资，由谁管理，出了问题由谁负责的问题，明晰了产权关系，可以有效解决合作制条件下农信社所有者缺位的现象。农信社实行股份制改造后，继而可以实现所有权、经营权与监督权的分离。股份制具有较强的吸纳资本的功能，可以有效解决合作制条件下农信社资本金不足，股金稳定性差，抗风险能力薄弱的问题。
然而，在一轮又一轮的改革中，无论是从股份合作制过渡到股份制，还是直接向股份制转变，农村信用社始终强调坚持为三农的服务方向与根本宗旨不能改变。但是由于股权结构发生了变化，农民持股的比例大大降低。农民们依旧担心，农信社股份制以后，追求股东权益的最大化，偏离为三农服务的方向。股份制农村商业银行从一定程度上不能正确处理和调整农业、农村和农民利益。农村商业银行以追求其利益最大化为首要目标，因此在房贷上必然会加大贷款的审查限制，提高贷款利率，缩短借贷时间，不利于维持农村经济弱者的发展。
现阶段虽然农信社股份制改革取得重大进展，但仍步履沉重。2012年7月，全国首家被批准破产的农村信用社——河北省肃宁县尚村农信社已正式进入司法程序。这是中国农村信用社历史上第一个破产的案例。中国金融机构的不灭“神话”即将面临终结。最初的信用社，大部分出资来自国家，农民的出资只占很少部分。多年来信用社的体制改革虽然经历了很多次，但“官办”是一以贯之的。在实际运营中，央行和地方政府曾拿出大量资金给信用社的亏空买单，因此其作为独立的金融法人所承担的破产风险大大降低。然而随着农信社向股份制商业银行的改制，民营资本进入银行业，农信社承担的风险也逐渐增强。河北省肃宁县尚村农信社作为服务尚村三农主力军的农村信用社，最终因资不抵债走向了破产程序。在农信社股份制改革的破产案例中显现的问题是：农信社的经营状况的信息披露与破产后储户的权益该如何保护。其次，“无法可依”也是股份制信用社申请破产的程序中，相关监管机构、法院等面对的问题，而目前可提供的法律仅仅是《公司法》和《商业银行法》。银行业金融机构如果涉及破产，要处理的不仅仅是股东的权益，而且公众存款安全是一个难题。目前，中国的存款保险制度以及被广泛讨论的银行破产法还没有出台。上述制度和法律的制定对于规范信用社等银行机构的破产程序等问题显得较为必要。
