新型农村金融机构法律制度的改革与创新要点
时间：2021-03-07 08:01:48 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：新型农村金融机构法律制度的改革，应破除体制内正规金融压制体制外非正规金融的路径依赖，摒弃建构主义规则对民间资本的歧视，合并小额贷款公司与贷款公司称谓，建立小额贷款公司、村镇银行和农村商业银行牌照升级转换制度框架，完善与其风险相匹配的合规监管制度，形成农村小型商业金融与合作金融“两驱动、一体化”的新型农村金融机构法律框架，从根本上发展适宜“三农”金融需求的农村金融组织。
关键词：新型农村金融机构；法律制度；自然演进；监管
文章编号：1003－4625(2011)08－0072－05 中图分类号：F832.35 文献标识码：A
破除体制内正规金融压制体制外非正规金融的路径依赖，从根本上发展适宜“三农”金融需求的农村金融机构，是中国农村金融法制改革创新的基本方向。2006年以来，随着《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(2006年)、《村镇银行管理暂行规定》(2007年)、《贷款公司管理暂行规定》(2007年)、《农村资金互助社管理暂行规定》(2007年)、《关于小额贷款公司试点的指导意见》(2008年)等新型农村金融机构法律法规的出台，中国农村金融法制史上出现了一个重大突破和转变，小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等一批新型农村金融机构开始出现，中国农村金融发展由此进入了增量改革的新阶段。
一、新型农村金融机构法律制度是农村金融体制从存量改革转向增量改革的产物
(一)2006年以前农村金融法律制度供给的基本现状
制度是解释经济增长的重要因素之一，制度变迁是经济增长过程的重要组成部分。改革开放以来，我国农村金融法律制度整体上比较匮乏，农村金融机构开展业务的主要法律依据是《商业银行法》等，这种不区分农村金融与城市金融特征的制度供给，一定程度上导致我国农村金融发展滞后，成为经济社会发展的一个瓶颈。
为深化农村金融，上世纪90年代中期以来，国家先后多次实施农村金融体制改革。1.1994年，国务院印发《关于组建中国农业发展银行的通知》，组建成立中国农业发展银行，接管中国农业银行和农信社的政策性金融业务。2.1996年，国务院印发《关于农村金融体制改革的决定》，开始实施以农信社管理体制改革为重点的新一轮农村金融体制改革，目标是把农信社办成真正的农村合作金融组织。3.2003年，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，改革核心仍然是解决农信社的产权和管理体制问题，股份制成为农信社改革的基本方向。期间，银监会先后颁布了《农村信用社省联合社管理暂行规定》等，对农信社的管理体制和产权形式作了较为详细的规定，为农信社股份制改革提供了制度依据。
(二)路径依赖的农村金融存量制度改革无法满足农村金融服务需求
上述这些制度改革虽然触及了商业金融、政策金融、合作金融等不同领域，但都是在原有框架和原有金融体系内围绕存量优化和改进而实施的，它沿袭了体制内正规金融压制体制外非正规金融的路径依赖。
因此，上述改革在取得了一些成效的也存在很多不容忽视的问题，包括农村金融市场缺乏竞争、农信社的非农化趋势渐现、农村资金的大量外流和农民贷款难并存等，农村金融服务供给短缺局面没有得到根本改善。
(三)农村金融法制增量改革充实了农村信贷主体，初步缓解了金融供给不足的问题
事实表明，单单依靠农发行、农业银行、农信社等体制内机构存量改革无法取得整体农村金融改革的成功。为此，2006年国家启动了新一轮农村金融体制改革，这次改革的理念有所调整和创新，其最大特点足降低农村金融市场准入门槛，引入增量因素。有关部门陆续颁布了《农村资金互助社管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》等法规、规范性文件，变过去的对农村体制外的非止规金融打压政策为现在的鼓励和规范政策，四类新型农村金融机构作为我国农村金融体系新生事物渐次登台，同时这也标志着我国农村金融法律制度改革已经进入增量改革的新阶段。截至2010年底，银监会已批准395家三类新型农村金融机构开业(其中村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家)，存款余额751亿元，贷款余额601亿元，实现利润13.6亿元。截至2010年底，全国各地已设立小额贷款公司数达到2451家，贷款余额1975.05亿元，全年实现账面利润98.3亿元。新型农村金融机构法律制度的出台及四类机构的诞生和发展为解决中国农村金融问题提供了新的思路和可能。
二、新型农村金融机构法律框架及其述评
《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《村镇银行管理暂行规定》等共同构成了我国新型农村金融机构的法律框架和基础，对农村金融制度改革和发展起到了突破。探路和示范的作用。综合来看，该法律框架及其规定呈现以下特点：
(一)立法目标明确，法律位阶较低
上述立法主要为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等现实问题，强调服务“三农”的宗旨，与《商业银行法》、《银行业监督管理法》等传统金融法律在立法目的上区别明显。新型农村金融机构法律颁布于2006年以后，作为农村金融增量改革的基础性工作和前提条件，体现了典型的探索性立法特征。从制度名称上看，多使用指导意见、暂行规定、指引等；从制定主体上看，主要为银行业监管部门和地方人大及政府(各省在《关于小额贷款公司试点的指导意见》基础上，纷纷制定了当地小额贷款公司管理办法等)。新型农村金融机构的法律规定权威性和稳定性有待进一步提高，规范内容也存在继续改进的必要和可能。
(二)准入门槛相对宽松，注册资本金大幅降低
在满足农村金融需求方面，小机构比大机构优势明显。降低农村金融机构准入门槛和资本金要求是增加农村金融市场小机构的重要前提，因此在新型农村金融机构有关法律规定中，最低注册资本要求较《商业银行法》相关规定大幅降低。如在乡(镇)设立村镇银行，注册资本不低于100万元人民币；在乡(镇)设立农村资金互助社，注册资本不低于30万元人民币；在行政村设立农村资金互助社，注册资本不低于10万元人民币；贷款公司注册资本不低于50万元人民币。值得注意的是，由于小额贷款公司定位“只贷不存”，因此其注册资本显著高于其他新型农村金融机构，如四川省的规定要求一般县(市、区)小额贷款公司注册资本不得低于1亿元人民币。
(三)股东资格与持股比例限定，部分类型机构对民间资本限制较多
新型农村金融机构立法一方面回应了社会对于放开民间资本进入金融业的呼吁，另一方面，改革本身也体现了较强的对原有的制度变迁的路径依赖。小额贷款公司和资金互助社均可由符合条件的自然人、企业法人等出资成立，单一股东持有的股份不得
