行政公益附带民事公益诉讼相关问题研究
时间：2021-03-03 16:04:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：行政公益附带民事公益诉讼是一种全新的诉讼类型，其起诉条件相比普通行政附带民事诉讼案件及普通公益诉讼案件更加严格，其起诉方式、庭审模式、判决方式等一系列问题均要遵循降低司法成本、提高司效率的原则进行制度设计和完善。
关键词：公益诉讼 附带 起诉条件 庭审模式 判决方式
2012年民事诉讼法的修改，标志着民事公益诉讼制度在我国的正式确立。2015年7月1日，全国人大作出授权最高人民检察院在全国部分地区开展检察机关提起公益诉讼试点决定后，试点省份检察机关在为期二年的试点期间，提起了大量的行政公益诉讼案件，为立法机关提供了宝贵的实践支撑。2017年6月27日，全国人大正式修改了民事诉讼法和行政诉讼法。至此，标志着行政公益诉讼制度在我国正式建立。
行民交叉是司法实践中比较复杂的问题，行政法律关系与民事法律关系往往在一个案件中相互交织，审理难度很大。2014年11月修改的行政诉讼法正式确立了行政附带民事诉讼制度，作为一种全新的诉讼模式，现实发生的案例极为少见。如前所述，行政公益诉讼更是一种崭新的诉讼类型。难能可贵的是，吉林省白山市人民检察院在公益诉讼试点期间，提起了全国首例行政公益附带民事公益诉讼案件，并得了人民法院的判决支持。关于此类诉讼的理论研究还不够深入，本文尝试以此案例为基础，对行政公益附带民事公益诉讼的起诉条件、庭审模式、判决方式等问题进行一些梳理，以期对司法实践能够有所帮助。
一、起诉条件
根据《民事诉讼法》第119条和《行政诉讼法》第49条的规定，提起民事诉讼或者行政诉讼应当符合下列条件：一是原告是符合法律规定的公民、法人或者其他组织，二是有明确的被告，三是有具体的诉讼请求和事实根据，四是属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。由于行政公益附带民事公益诉讼的特殊性，笔者认为，此类的起诉条件应当具备以下六点：（1）公益诉讼人只能是人民检察院；（2）行政机关和违法行为人是共同被诉主体；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）同时符合《行政诉讼法》第61条规定的受案范围和公益诉讼案件的受案范围；（5）履行了法定的前置程序；（6）行政公益诉讼与民事公益诉讼必须具有关联性。
（一）公益诉讼人只能是人民检察院
此类案件属于公益诉讼案件，故起诉主体必须符合公益诉讼案件的相关规定。根据《民事诉讼法》第55条的规定，能够提起民事公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织，以及人民检察院。根据《行政诉讼法》第25的规定，能够提起行政公益诉讼的主体只有人民检察院。因为此类诉讼是以行政公益诉讼为主诉，附带解决民事公益问题，故起诉主体只能按照行政公益诉讼的标准确定，而且人民检察院也具备提起民事公益诉讼的主体资格，所以此类诉讼只能由检察机关作为公益诉讼人[1]提起，其他公民、法人、社会组织及其他机关均无权提起此类诉讼。
本案中，无论发出检察建议的白山市江源区人民检察院，还是最终提起诉讼的白山市人民检察院，均是检察机关，因此，完全符合起诉主体的资格条件。
（二）行政机关是行政公益诉讼被告，违法行为人是民事公益诉讼的被告，同时也是行政公益诉讼的第三人
根据新修改的行政诉讼法的规定，行政公益诉讼的被告只能是“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关”，因此，此类案件的第一被告必须是相关的行政机关。
此类案件的难点是如何确定违法行为人的诉讼地位。根据《行政诉讼法》第25条的规定，行政诉讼的被告只能是行政机关和法律法规授权的组织，而违法行为人通常是公民、法人或者其他组织，其作为民事公益诉讼的被告没有法律障碍，但作为行政公益诉讼的被告显然违反上述法律规定。根据《行政诉讼法》第29条的规定，违法行为人由于与被诉行政行为存在法律上的利害关系，可以作为第三人参加行政诉讼。因此，在此类案件中，违法行为人作为民事公益诉讼的被告人，同时作为行政公益诉讼第三人参加诉讼，符合现有法律规定。具体在书写起诉书时，可以明确写明“行政公益诉讼被告：xx行政机关，第三人：xx公民、法人或者其他组织，民事公益诉讼被告：xx公民、法人或者其他组织”。这种作法，既与现有法律规定不冲突，也符合此类诉讼的特殊性，应当是实践中比较可行的办法。
本案中，检察机关起诉书中列出的第一被告是白山市江源区卫生和计划生育局（以下简称江源区卫计局），第二被告是白山市江源区中医院（以下简称江源区中医院）。江源区卫计局作为对医疗机构负有法定监督管理职责的行政机关，其对江源区中医院多年违法排放医疗污水的行为未依法履行监管职责，属于典型的行政不作为，其作为第一被告显然符合法律规定。江源区中医院作为违法行为人，长年违法排放医疗污水，其作为民事公益诉讼的被告人也完全符合法律规定。但现在反思，此诉状中没有体现出江源中医院作为行政公益诉讼第三人的身份，明显不妥。事实上，人民法院在其行政判决书中，恰恰将江源区中医院列为第三人，在民事判决书中将其列为被告人，与检察机关起诉书中所列主体并不一致。由于此类案件的起诉书采取何种形式写法，法律及相关司法解释均没有作出规定，笔者认为应当采用书写一份起诉书的方式，才能充分体现“附带”的意義（下文将对此问题进行详细论述），故采用笔者上文所建议的写法，是解决此问题的最佳途径。具体到本案，检察机关起诉书中应如此列出被诉主体：
行政公益诉讼被告：江源区卫计局，住所地...
行政公益诉讼第三人：江源区中医院，住所地...
民事公益诉讼被告：江源区中医院，住所地...
此种作法，对人民法院撰写“行政公益附带民事公益诉讼判决（裁定）书” 也具有参考和借鉴意义。
（三）有具体的诉讼请求和事实根据
1.有具体的诉讼请求。此类诉讼本质上是两个诉的合并，所以对行政公益诉讼和民事公益诉讼都应当分别有各自的诉讼请求，并在起诉书中具体写明。本案起诉书的第一项诉讼请求是确认江源区卫计局对江源区中医院的检验行为违法，第二项诉请是判令江源区卫计局立即履行监管职责，责令江源中医院限期对医疗污水处理设施进整改，第三项诉请是判令江源区中医院立即停止违法排放医疗污水的行为。前两项诉请属于行政公益诉讼的诉请，也就是确认行政行为违法，要求其继续依法履职；第三项是民事公益诉讼的诉请，实质上就是停止侵害。由于江源区中医院违法排放医疗污水的行为根据相关部门的专业鉴定意见，只是存在造成地下水、土壤污染的重大风险，并没有现实的损害发生，故当时没有请求赔偿损失。
