什么是全面预算管理_论二分法预算的立法完善
时间：2020-03-27 07:38:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
我国历来既执行保障社会稳定和国家安全的政治职能，又执行保障经济社会发展的管理职能。执行这两种职能的预算不能相混，前者应体现效率，后者应追求效益。我国当前修订《预算法》的出路就在于要按照这种二分法预算进行立法完善，即按照两种不同的职能，或可分别单独制定两部预算法，或可在一部预算法中对两种预算分别作出规定。
[关键词]存量利益关系；增量利益关系；二分法预算；预算法修订
[中图分类号]Ｄ９２２．２１ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１１）１１－００－０４
陈乃新（１９４６―），男，法学博士，湘潭大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向为经济法；楼建兵（１９８８―），男，湘潭大学法学院硕士研究生，主要研究方向为经济法。（湖南湘潭 ４１１１０５）
我国《预算法》已实施１６年，随着经济社会发展变化，我们现在有必要对其进行修订。许多学者针对预算编制过于粗放、预算执行过于随意、预算监督流于形式等问题，对《预算法》的修订，分别从《预算法》的立法宗旨、预算收入和支出、预算外资金管理、预算体系、预算权、部门预算、复式预算和预算监督等方面提出许多有价值的意见。本文从国家执行两种不同职能的角度出发，提出二分法预算，并建议针对两种不同的职能应当有两种不同的预算，提出完善预算立法的问题，以供参加《预算法》修订工作的相关人士参考。
一、国家执行的两种职能及其财力保障
在我国，国家既执行保障社会稳定和国家安全的政治职能，又执行保障经济社会发展的管理职能，这是由我国的国情决定的，在短时间内这种状况还不可能有较大的变化。而有的西方国家如美国，它的经济社会发展的管理职能，则已开始由所谓的独立于政府的民间组织来执行，这与我国政府的一身而二任是有所不同的。既然在我国，国家执行着两种不同职能，那么它就必须有两种不同的财力作保障。我们认为这两种职能具有不同的属性：
（一）政治职能
国家执行保障社会稳定和国家安全的政治职能，主要是指国家通过立法机关、行政机关和司法机关，提供立法、行政和司法的公共产品或公共服务，使社会成员对这种非竞争性、非排他性的产品和服务的需要得到满足，同时使社会秩序保持稳定。此外，军队等武装力量主要执行保卫国家安全的任务，使全体国民得到和平劳动与安定生活的保障。国家执行这种政治职能的财力保障历来就有，现在更不能忽略。国家获得这种财力保障，主要是通过预算、税收等立法来进行的。这种预算的立法也需要完善，因为国家执行政治职能，其耗费也需要贯彻勤俭节约、提高效率和加强国际竞争力的原则。这可根据我国历来执行政治职能的纵向比较，再根据我国与外国执行政治职能的横向比较，还需要根据政府与人民在人民代表大会期间就财政预算的博弈所达成的协议来确定。我们认为《预算法》的修订首先应考虑这一层面的问题，即从国家执行政治职能应贯彻勤俭节约、提高效率和加强国际竞争力的原则进行修订。
（二）管理职能
改革开放以来我国经历多次修宪，《宪法》规定：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”，所以国家必须在执行保障社会稳定和国家安全的政治职能的同时，积极执行保障经济社会发展的管理职能。按照“发展才是硬道理”以及“以科学发展为主题”的理论导向，国家执行保障经济社会发展的管理职能必须进一步加强。国家执行这种职能也需要财力保障，但是国家执行这种职能花了钱，应当贯彻经济效益、社会效益和生态效益的原则，它主要应通过预算法调整增量利益关系来解决国家执行这种职能的财力保障问题。对这一点的认识现在还需要我们进一步说明。
二、二分法预算立法的理论分析
我们前面提出了二分法预算问题，即把国家既执行保障社会稳定和国家安全的政治职能与执行保障经济社会发展的管理职能分开，通过制定不同的预算法给予不同的财力保障。那么这种二分法预算立法的理论基础是什么呢？这个问题值得深入研究。
（一）国家一身而二任能否实行不同的预算？
第一，国家一身而二任应做具体分析。一部分国家机关纯粹或主要执行保障社会稳定和国家安全的政治职能，另一部分国家机关纯粹或主要执行经济社会发展的管理职能，对国家机关的这两种不同执行职能是可以分开预算的。例如，军队、各级人民代表大会及其常委会、司法机关以及国家行政机关中某些专司政治职能的机构（国防部、安全部、公安部和外交部等），它们纯粹或主要是保障社会稳定和国家安全的政治职能，如铁道部、商务部、工业和信息化部、交通运输部等，这些部门以及已经转化为企业的中国石油化工集团公司、中国核工业集团公司、中国盐业总公司、中国轻工集团公司、中国石油天然气集团公司、中国铁道建筑总公司等，可以纳入主要是促进经济社会发展的预算而只实行企业预算不实行国家的预算。
第二，对于国家综合性管理部门，如财政部、税务机关、中国人民银行、发展和改革委员会、劳动人事部等可被视为具有双重职能的执行主体，暂时列入国家预算，视今后改革开放的深化再做研究。
?穴二?雪分别进行预算经济根源分析
第一，国家执行保障社会稳定和国家安全的政治职能。从社会契约论来分析，国家执行的是社会成员转让的一种自由意志，这里已经包含着国家与社会成员存在的交易关系。再联系从阶级社会诞生以来，现实生活中人与人之间始终存在着经济利益的冲突，这种经济利益冲突的解决需要国家来解决或缓和。国家通过立法、行政和司法解决或缓和此类冲突，又通过组织军队等措施用于解决或缓和民族与民族之间、国家与国家之间的经济利益冲突。国家的产生与存在，就意味着由国家来行使这种保障社会稳定和国家安全的政治职能。总的说来，它比当事人之间自行解决更为经济，它可以使社会不至于在无谓的斗争中把自己和社会都消灭。因此，国家和社会成员之间存在着这样一种交易关系，即国家执行政治职能保障社会稳定和国家安全，提供公共产品和公共服务，社会成员向国家缴纳税收等管理费。这种交易是围绕着社会成员既有的物质利益关系（即存量利益关系）而展开，只要国家从社会成员中取得的执行政治职能的费用在社会成员可以承受的范围之内，交易契约就能达成，否则，就会出现改朝换代的人民起义的可能。国家享有这种费用的征收权并不能滥用，判断征收权是否滥用的标准就是国家运用这种费用在其没有用于生产经营而不能产生增量利益的条件下，是否比过去或别的国家更为经济，并是否与社会成员达成交易契约。现今中国，政府通过每年向人民代表大会作政府工作报告，说明去年做了多少事，花了多少钱；明年准备做多少事，将要花多少钱，然后，经过人民代表大会的讨论和审批，双方就达成了这种交易契约。[１]（Ｐ１２４）
第二，国家执行经济社会发展的管理职能。执行这种职能的财力保障则完全不同于国家执行政治职能的财力保障。我们认为，国家执行经济社会发展的管理职能，从根本上说是把国家机关及其公务人员当作是社会主义现代化建设的参加者，即当作是劳动力权人①来对待。此时，它与从事市场生产经营的各种主体（如个体工商户、企业等）一样，都是以自己创造财富的劳动来享用经济利益。只是这里需要特别说明，国家机关及其公务人员执行经济社会发展的管理职能的劳动有两个特征：首先，它是一种国民经济的管理劳动，不直接生产产品，却是提高整个国民经济效益的必要手段，也是防范各种危机造成的各种损失使之最小化的必需；其次，这种国民经济的管理劳动是由特定的国家机关及其公务人员垄断进行，它不像其他市场行为可由市场主体自由决定。这两个特征决定，执行经济社会发展的管理职能的国家与社会成员之间是一种合作契约关系，双方当事人应该共同为经济社会发展作贡献，共享赢利、共担风险与亏损。这种合作契约关系也可以说是增量利益关系，那么国家享有执行经济社会发展的管理职能之财力保障，就应当通过不同于上述调整存量利益关系②的预算法，即调整增量利益关系③的预算法来处理，其合作契约的操作方式同上。
三、二分法预算立法的构想
根据国家既执行保障社会稳定和国家安全的政治职能，又执行保障经济社会发展的管理职能，如何在预算立法上使其财力分别得到保障，思路有两条：一是分别单独制定两部预算法；二是在一部预算法中对两种预算分别作出规定。
（一）制定两部不同的《预算法》和在一部《预算法》中对两种预算分别作出规定各有优缺点
制定两部不同的预算法，优点是泾渭分明，缺点是需要有两套组织机构来行使权力，在机制的规定上比较灵活，但在体制的规定上存在累赘。如果在同一《预算法》中对这两种预算分别作出规定，这很容易理顺体制上的规定，但运行机制则比较难理顺，分开操作也会遇到一些障碍。我们倾向于第一种模式，这有利于政企分开，也有利于构建“小政府大社会”。
（二）对两个《预算法》分别作出研究
如果我们选择通过两个《预算法》分别为国家执行两种不同的职能提供财力保障，那么需要对《预算法》的立法宗旨、预算收入和支出问题、预算外资金管理问题、预算体系问题、预算权问题、部门预算问题、复式预算问题和预算监督问题分别作出研究。我们认为保障国家执行政治职能的财力之预算法和保障执行经济社会发展的管理职能之预算法，一是在立法宗旨上，前者是要提高执政效率，减少执政成本，后者是要提高经济、社会和环境效益，提高我国的国际市场竞争能力。二是在预算收入和支出问题上，前者要对交易契约作出严格的规定，后者要对合作契约作出严格的规定；关于如何组织预算收入问题，现行的税法等也要做些调整。三是预算外资金管理适用专门立法。四是预算体系分为两大系统，仍按原五级预算体系进行预算。五是预算权包括国家预算以及国家预算的编制、审查、批准、执行和监督的权力，前者按照政治权尤其是行政权的属性来界定，后者按照劳动力权尤其是宏观调控权的属性来界定。也就是说前者属于超经济的以暴力为后盾的政治性权力，而后者属于创造财富的以劳动力为基础的经济性权利。六是部门预算和复式预算应分别作出进一步的严格规定。七是预算监督要加强权力监督和社会监督，要分别按照两类不同的预算权利义务关系完善相应的法律责任形式，以强化预算监督。
四、二分法预算法的难题应对
二分法预算法从预算法的制定到实施都有一些难题值得研究。我们认为，其需要应对的难题主要有以下两个：
?穴一?雪预算权的确认、设定和保护
无论我们按照二分法预算制定两个预算法，或者在同一个预算法中按照二分法预算分别加以规定，都会牵涉到预算权的确认、设定和保护问题。预算权究竟是一种什么权力？抑或为一种权力的集合（包含多个权力）？这是值得研究的一个难题。
首先，应当认为，在国家执行保障社会稳定和国家安全的政治职能的预算法中，预算权通常是指两种权力的总和，一方面是指国家机关向社会提供公共产品或公共服务（包括立法、行政执法、司法、军队保卫和平劳动等）所享有的向社会提取费用的实体性权力，这在本质上属于财产权，尤其是财产权中的债权，是一种行政债。不过，这种财产权利的一方当事人只能是国家，另一方当事人只能是其他社会成员，而且国家就自然享有垄断提供公共产品或公共服务并向社会提取费用的权力。另一方面预算权又体现为预决算管理的程序性权力，例如各级人大的审查权、批准权、变更撤销权和各级人大常委会的监督权、审批权、撤销权；又如各级政府机关的编制权、报告权、执行权、决定权、监督权、变更撤销权等；再如各级财政部门的编制权、执行权、提案权、报告权。[２]?穴Ｐ８６?雪至于社会成员是否享有预算权呢？一般认为，预算牵涉到国家机关与社会成员之间的财产关系，所以社会成员无论是在实体上还是在程序上也应当享有预算权，但这主要体现为社会成员的国家预算的民主许可权和民主监督权，前者具有财产交易契约性质；后者是社会成员对国家享有垄断提供公共产品或公共服务并向社会提取费用的权利，有可能滥用垄断权的反控制权。[３]
其次，在国家执行保障经济社会发展的管理职能的预算法中，预算权通常也是指两种权力的总和，一方面国家机关作为市场经济和社会发展的管理者，向经济与社会发展提供管理劳动，并获得分享经济社会发展的利益的权力（同时承担分担风险和损失的义务），这种权力在我国也是由国家机关垄断享有的，它本质上是一种国家劳动权，即国家不论是采取干预、协调、调节或调制等各种有所不同的方式，来促进经济社会发展，它们都应当是也只能是劳动方式的不同表述，国家正是通过有所不同的方式，为本国的经济社会发展提供有效的管理劳动，国家才能享有干预、协调、调节或调制权力的正当性，也才能有权分享经济社会发展的利益。另一方面预算权同样包括预决算管理的程序性权力，这里本文不再赘述，不过它跟前一类预决算管理的程序性权力有所不同，前一类是有关交易契约的程序性权力，后一类是有关合作契约的程序性权力。当然，社会成员作为合作一方也享有相应的预决算方面的实体性权力和程序性权力。
?穴二?雪预算法的实施机制
不论是按照二分法预算制定两个预算法，还是在同一个预算法中按照二分法预算分别加以规定，都会牵涉到预算法实施的机制问题。作为国家机关一方的主体，可能需要分为两类：一类是作为交易契约主体，另一类是作为合作契约主体，分别与社会成员就预决算而达成交易契约和合作契约、履行契约。这在实践上会增加职能部门和增加订立与履行契约的程序，是否会增加成本呢？回答是肯定的。一是因为合作契约部分，国家机关与社会成员这两种主体之间就预决算的博弈，制定和实施合作契约所花费的成本都已并入合作增收中化解；二是因为交易契约部分，国家机关和社会成员这两种主体之间就预决算的博弈，制定和实施交易契约的花费，因为经济和社会发展方面的预决算已经划出，所以其成本不会增加，只会减少，要算总账。我们按照二分法预算制定两个预算法，或者在同一个预算法中按照二分法预算分别加以规定，预算法实施在运行机制上是不会增加成本的。
综上所述，我国正处在经济全球化、全球市场化和市场竞争化的大格局中，在这个大格局中所有国家都要被卷入价值增值的市场竞争。竞争就代表着优胜劣汰，我们不能只要求本国的市场经营主体为价值增值而战，也必须要求作为市场管理主体的国家为价值增值而战，所以预算法应在此基础上进行大改。我们上述的二分法预算立法完善的观点就是一种全新的大改观点，即是要把更多的国家机关及其公务人员的利益所得（包括他们的工作条件的改善和个人收入的增加）与他们提高国民经济效益的劳动贡献相挂钩，更彻底地做到各尽其能，各得其所，这是一种国与国之间的制度竞争，我们就是要与西方发达国家展开优胜劣汰的竞争。“风萧萧兮易水寒，壮士一去兮不复返”。我们应当以壮士断腕的气概，努力完成预算法律制度的变革，为振兴我中华尽绵薄之力。
注释：
①人的劳动力权是指人对其身体中所存在的，在生产某种使用价值时运用的体力和智力的总和所构成的劳动力天然归属于自然人个人所有的权利。劳动力权人是从权利客体来定位的经济法主体的概念。一切自然人个人在经济法中都是劳动力权人。由自然人个人派生出来的生产经营组织（企业）和从事市场管理的政府机关等，在经济法中都可以看做是许多自然人个人分工合作形成一种结合劳动力的组织，也即结合劳动力权人。参见陈乃新著：《劳动能力权导论》，湘潭大学出版社２０１０年版。
②存量利益在经济学上也可指既得利益，它包括既得的财产权利益和既得的公权利益，这两类利益关系可统称为既得利益关系，如从数量特征入手来看，也可称为存量利益关系。存量利益关系在历史上是由民法、行政法和刑法等传统法来调整的。传统法主要反映财产所有制的要求。
③增量利益在经济学上是指产出扣除投入而形成的增多了的经济利益。增量利益关系是指人们合作创造、竞争实现（社会承认）和共同分享（个人实现）增量利益所发生的关系。这种增量利益关系既存在于市场经营主体与市场经营主体之间，也存在于市场管理主体与市场经营主体之间，都统一由经济法调整。由经济法等所构成的现代法主要反映劳动力所有制的要求。
[参考文献]
[１]（法）让•雅克•卢梭．社会契约论[Ｍ]．庞珊珊，译．北京?押光明日报出版社，２００９．
[２]杨紫�．国家协调论[Ｍ]．北京?押北京大学出版社，２００９．
[３]蒋悟真．我国预算法修订的规范分析[Ｊ]．法学研究，２０１１?熏?穴２?雪．
【责任编辑：叶 萍】
推荐访问:立法 预算 完善 论二分法预算的立法完善 论中国预算法的立法完善 论我国预算法的立法完善
