论普选对香港特区政府的影响 香港特区政府

　　 摘 要： 即将实行的香港普选，既符合人民主权原则，也使特区政府面临中央和民众的“双重问责”。一方面，当行政决策的地方主体性被加强的同时，特区政府必须处理好与中央意志的平衡问题；另一方面，普选将推动政党、压力团体和民众的广泛政治参与，通过监督决策过程和效果，促使政务公开和透明，使特区政府更加民主和谨慎决策。
　　 关键词： 普选； 权力来源； 地方主体性； 民主性； 政治自由
　　中图分类号： D676.58文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)04-0005-06
　　
　　On the Affect of General Election to the HKSAR Government
　　YOULe1，2
　　(1. Law School of Shenzhen University， Shenzhen 518060， China； 2. Law School of TsingHua University， Beijing 100083， China)
　　 Abstract: Implementing general election in Hong Kong soon， it further implements the principle of popular sovereignty， but also makes HKSAR Government suffer "double accountability” from the Central Government and the people. Thus， on the one hand， when the nature of local subject of administrative decision-making are strengthened， at the same time， the Government must deal with the balance of the local area and the central Government; on the other hand， the elections will promote broad political participation of political parties， pressure groups and the people. The HKSAR government will do more democratic and careful decision-making by monitoring Decision-making process and results and promoting government affairs open and transparent.
　　 Key words: the general election； the source of power； the nature of local subject； the nature of democracy； political freedom
　　
　　 一、前言
　　 2007年12月29日全国人大常委会通过《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，香港特区可于2017年普选行政长官；在行政长官普选后，立法会全部议员亦可以由普选产生。人大常委会副秘书长乔晓阳和特区行政长官曾荫权均表示：“2017年普选产生行政长官后，可以在2020年实行立法会普选。”[1]这一重大决定确立了香港民主化进程的时间表，在香港政制发展史上具有里程碑的意义。但是，发展方向的明确并未使多年来香港社会为普选问题所产生的各种争执告一段落，对普选问题的关注度也未随之降低。2010年6月，有关2012年香港政改方案讨论中“中联办”一锤“破冰”[2]，“一人两票”作为暂时性的过渡方案在“起锚”[3]声中艰难通过，昭示“普选终点清晰在望、民主大道豁然开朗。”[4]由此可见，普选必将引起香港未来的政治、经济和社会发展乃至民众的生活方式等方面的变化，尤其是在中央与香港的关系和地方治理方面，将围绕着特区行政长官和行政机关(以下简称特区政府)的决策和施政产生巨大、深远和全方位的影响。(以下简称“影响”)“迨天之未阴雨，彻彼桑土，绸缪牖户。”(见《诗经・豳风・鸱�》)只有以权力来源结构的改变为视角，前瞻性地了解特区政府的政策倾向和执政方式(以下简称决策或行政决策)的改变，才能发现普选对中央与香港关系的挑战以及对香港社会的发展蕴含的契机，使得2012年之后普选方案的设计和实施既有利于香港人积累民主经验，学会运用民主手段和方法参与地方政治生活，同时使普选朝着正确的方向发展，以政权的开放保障和促进香港的繁荣和稳定。
　　 二、“影响”的基础――权力来源及其结构的改变
　　 自20世纪60年代，经历了亚洲四小龙时期的香港社会发展印证了“经济发展对民主化有巨大的积极作用”[5]，已经成为“政治世界是个多元体(Pluriversum)，而不是个单一体(Universum)”[6]的香港的政治格局仍然是未褪去殖民地色彩、由少数精英掌握权力的精英政治，处于商界和专业界结成的联盟的强烈磁场中的政府的决策往往有利于促进强势界别的利益，或者有利于大行业而忽视其他社会部门。普选对目前的这种政治模式施加变革的力量的核心就是对公权力来源结构的改变。
　　 （一）普选导致权力来源的改变
　　 以普选为核心、回应民主要求的现代宪政理论，系以社会契约论和天赋人权说为基础而渐行发达。天赋人权说或有争议，但普选的本质仍在于由人民选择作出决定的人，由人民对政治权力进行分配和调整。权力拥有者将不再是那些只为占优势的利益群体服务的少数人，权力公器将转移到可以代言更广泛社会大众的利益的群体手中，正如亚里士多德曾写道：“由多数人执政胜过由少数最优秀的人执政，这虽说也有一些疑问，但还是真实可取的。”[7]一旦在多元的社会群体及成员之间进行权力重组，在当前体制下享受相对较大权力份额和利益的社会群体，必然会在普选后的权力体制中失掉部分或大部分曾经拥有的政治掌控力。现在掌握权力的人可能失去全部或者大部分权力，原来缺乏利益代言的普通民众将通过广泛的政治参与获得对权力的产生和决策较之从前有巨大的影响力。普通民众通过普选这一直接的自我治理方式不但将成为自己命运的主人，更将通过他们对权力的主宰力使香港今后的政治过程变得更加公开透明，公共决策的合法性和合理性也将随之更多地依赖于公众参与。因此，普选体现了人民主权的原则，促成香港政治权力来源的根本性变化。
　　 （二）普选导致权力来源结构的改变
　　 普选导致的政治权力来源结构的变化体现在问责主体的复合性。“诚以举行政事，而能合于设置政府之本旨者，在于严其事实，督其责任。苟若不然，则政治萎靡、官吏污坏，从而致之矣。”[8]权力与责任紧密相连，责任承受于被授权者，授权者为负责之对象。一方面，现代政治学和宪法学原理中，“民主所假定的是，权力的赋予和废除都由选举判决。”[9]政府不再由某个或者某些个“小圈子”内部合议或者推举产生，而是经由普遍的投票产生并获得人民的直接授权，从投票箱中获得权力的正当性和广泛认同。另一方面，“自治者，必处一国之下。故国家以内有自治，国家以外无所谓自治也。”[10]根据《基本法》第2条，香港特区之高度自治权来源于中央授权。根据第43条和第45条，即使是普选产生的行政长官仍然需要向中央人民政府负责，并由中央人民政府任命。因此，普选后香港的“双重问责”制度蕴含着香港政治权力的授权结构呈三角状，即中央、本地选民和特区政府。
　　 更重要的是，三角结构中，两个问责主体(中央和本地选民)的影响力可能此消彼长，中央对特首人选的影响力度和对特区政府的问责强度较之目前都将相对弱化。由于普选后更为强调特区人民对政府管制权的授予，主要的问责也将来自于民众，他们将对行政决策发挥更大的监督作用，也迫使政府更加亲民和关注本地问题，旨在为行政长官换取选票。如何防止中央对行政长官的任命权力虚化以及中央对特区政府的影响力减弱的问题值得注意。
　　 三、“影响”之一：特区政府决策的地方主体性
　　 根据《基本法》第12条，香港作为“一个享有高度自治权的地方行政区域”，被以法律形式保障了它在组织、人事、财政等关系地方公共福祉的方面能够自我形成独立的意志并自行承担支出的能力，“在处理地方事务时，地方自治团体有权以自我负责的方式来处理……凸显地方自治团体之主体性。”[11]那么，普选后在特区政治体制中居于相对主导地位的政府决策将更加趋向于本地利益不但不可能避免，而且需要在香港与中央的关系中加以调和。正如曾荫权曾形容2005版关于行政长官选举方式的政改方案：“放在立法会面前表决的方案，是一个经过了长时间谘询，凝聚了社会多方面意见的方案；是一个自推出以来一直受大部分香港市民支持的方案；是一个有信心获得中央同意的方案。香港的政制向普选迈进重要的一步，现在万事俱备，只欠立法会议员支持的一票。”[12]行政决策的合法性包括：一者，香港市民的支持。只有合理的、能够应对复杂的社会环境和众多压力集团对政府政策施以影响的、通过决策程序凝聚了多方面意见后形成的并有利于香港市民利益的决策方具价值；二者，决策的现实可行性取决于中央对决策是否同意和支持。可见，兼顾地方主体性和中央意志的决策才具有合法性。
　　 （一）宪制中的中央意志与地方主体性
　　 地方的主体性是中央与地方政府关系的内容之一，使得我国宪制内既存在中央与特区地方之间的权力互动，也使中国当今的“中央对地方的自治监督……尤其是单一制国家各种自治监督模式的设计与执行，经常不断推陈出新。”[13]
　　 一方面，特区治理离不开中央意志。从形势看，举世公认“一国两制”、“港人治港”、“高度自治”的成功实践体现了中央支持对维护香港繁荣稳定的积极作用。如回归之初中央帮助香港渡过亚洲金融危机，2003年中央支持香港政府共同抵抗SARS，为帮助香港摆脱经济低迷而签订的CEPA协议等，直至最近中央关于“十二五”规划中的有关内容，都证明了香港的真正强有力和重信守诺的后援是中央。王振民教授深刻地指出：如果“港澳在经济方面像其他国家一样，不制度性、整体性地参与国家的经济建设和社会发展……实际上被排除在中国发展的大局之外，令港澳失去许多发展机会。”[14]因此，特区政府必须审时度势，在决策过程中征询中央的意见；从宪制看，“宪法将部分行政权与立法权下放至地方自治团体，使其就地方事务享有一定的自主权限”[15]，故而特区的行政决策权具有中央授权之宪政本质。如《基本法》第45条和“附件一”第1条均规定行政长官应该由中央任命；《基本法》第48条规定由中央任命香港行政机关的主要官员；《基本法》第73条立法会对行政长官提出的弹劾案必须经过中央决定才能生效，以及中央对于“普选”方案的首肯等等。基于价值的完整和作用的不可或缺，行政决策的地方主体性较之中央对于香港政制进程的关注和影响而具有相对性。
　　 另一方面，中央意志亦须尊重地方主体性。固然“特别行政区则是最高国家权力机关依据《宪法》和《基本法》的规定建立起来的，其享有的权力来自中央的授予，并非自身固有”[16]这一基本准则不会发生改变，但普选产生的行政长官及其特区政府的决策权对于中央也具有“地方自治团体享有自主与独立之地位，国家机关自应予以尊重”[17]的作用，即使在单一制的国家结构中更为重视宪法和法律的授权，但源自历史传统的带有“固有权”性质的地方事务和权力使中央仍应恪守“地方能做、中央不做”的地方自治准则。普选作为行政长官获得中央任命的前置程序，在形式上支持了特区政府决策的地方主体性。一方面，虽然行政长官不是中央在特区的代表，“他只能在得到中央信任时才能任职，地位不能有保障，以免削弱中央政府控制的权力。”[18]故中央对胜选者均有可能任命或者不任命；另一方面，普选使得胜选者和特区政府决策的民意基础远远大于功能组别时，民意的增强无可否认地降低了中央对行政长官的任命和决策方面的影响力，加大了中央对香港进行自治监督时的政治风险，为特区政府凸显决策中的地方自主性创造了空间。
　　 （二）地方主体性与中央意志的冲突
　　 普选以民主名义突出了特区政府权力的地方性，使其决策趋向地方利益，从而有可能与中央意志产生冲突。一方面，地方具有权力冲动。“宪政的实质在于，一个国家允许存在多个权力中心，而且这些权力中心都是可以独立存在的，不是一个来源于另外一个、一个依赖于另外一个。”[19]联邦制国家的垂直性结构中存在区域自治和直接选举，单一制国家的垂直性结构中的区域自治虽较联邦制受到更多的限制，但直接选举的存在会减弱地方政府对中央政府的依赖性，地方政府会更自信地、主动争取或者占有更多的地方治理权力。权力的内在冲动使普选后的特区政府的决策更具有维护香港本地利益的倾向。同时选举制度的基本原理说明，向选民负责的决策必然受选民偏好的影响。“唯独民主政体依赖于最少的强制和最多的同意。”[20]直选产生的行政长官的执政如未能在经济调节、市场监管、市场管理和公共服务的过程中及时回应选民诉求，必然会造成分歧，降低认同感，增加行政机关的执政压力，甚至会受到“弹劾”制度的威胁。
　　 另一方面，中央政府也会在推行国策或宏观性公共事务中分离出自己的利益，与行政长官统领的“地方政府是地方利益明确的代表”[21]产生矛盾。根据《基本法》第43条行政长官代表香港特别行政区，如果他在领导政府处理特区行政事务时与中央利益以及内地其他省份的利益发生冲突时，特区政府是否有必要或者在何种程度上考虑与后者的妥协？行政长官将面对利益孰轻孰重的抉择。实践中，虽然一般情形下“中央对特别行政区的政策是积极不干预的政策，只在确有必要由中央出面的时候，才由中央出面”[22]，但不排除中央对特区政府在维护和争取地方利益方面的主动性作出回应。虽然香港居民对于祖国的认同感在不断增强①，但是在短时间内，我们无法期待，也没有必要期待其成为与中央政策能够保持一致的完全认同者，因为“善是多样的，没有哪个能够在任何环境下具有压倒一切的重要性”[23]。商业气息浓重的香港社会，处处可见为居民经济利益和政治诉求奔走呼吁的集会、游行和罢工②。因此，中央对于特区政府决策的影响力有可能较普选前下降。受到选举利益的驱使，行政长官或者候选人在特区利益与中央利益发生冲突时，会更加关注前者。
　　 （三）地方主体性与中央意志的平衡
　　 1. “地方利益与国家利益的这种冲突，通常是一清二楚的”[24]，且任何时候都必然存在。看似份量重、范围广的国家利益不是必然要压倒地域性的、社会性的地方利益。相反，应该以普选对特区地方主体性的彰显为契机，建立中央与地方之间的紧密合作关系，承认二者各自具备固有的权限。“虽然基于宪法或基本的规范，地方还是要遵守全国一致性的规范而不得随意为之，但中央也不可轻易立法改变地方的权力。”[24]
　　 2. 中央与地方应构建协商机制来消融争议。疆域辽阔的中国，中央和地方之间都会存在权力互动以寻求相对平衡和互相制约。但可以肯定的是“中央不能压倒地方，地方也没有办法脱离中央。这种权力互动游戏对于理解当今中国政治是如此重要，以至于美国学者兰普顿(David Lampton，1987，1992)感叹：美国人自以为他们创造了世界上最好的分权制衡制度(checks and balances)，其实中国人拥有有过它而无不及的非制度化的权力平衡，这就是谈判。”[26]
　　 3. 中央与特区在协商中各有优势。中央可以依据宪法第3条行使“统一领导”的权力，依据《基本法》序言第3段，全国人大通过规定在特区实行的制度来保障国家对香港的基本方针政策的实施。因此，普选后的特区政府决策即使过于强调地方主体性，中央仍然具有通过积极行使指导与协调各地方事务的普遍权力。反之，特区政府有支援其参加平等协商的天然优势。一方面，强烈的地区或者地方共识是香港近160年殖民统治历史遗产的一部分；另一方面，特区政府在城市管理、住房、工业、医疗保障、公共设施、教育和技能培训、经济发展等特定领域的职能使得其天然地贴近民众，能够创立强大、敏锐、高效的行政主导机制触及居民生活和其他为共同利益进行合作的基本问题。“地区政府讲提高民主的水平，因为它培养了公民的参与以及对地方需求的关照。”[26]
　　 总之，具有地方主体性的行政决策的操作性在于与中央意志的平衡，通过价值多元主义框架内的平等协商，建立特区与中央的合作关系。特区政府的决策既要符合香港民众的价值选择和目标偏好，同时它的深思熟虑和通情达理表现在与包括中央意志在内的多样性诉求之间的平衡，只有这样，决策才能够最大限度地维护特区利益，才是值得追求的图景。
　　 四、“影响”之二：特区政府决策的民主性
　　 香港的公务员体制曾经以实践证明一个相对封闭的、官僚体系完备的政府也能够保持清廉。2007年香港的清廉指数全球排名第14位。[27]作为亚洲四小龙之首的香港迅速崛起和持久繁荣似乎证明只要基于专业性而组建的香港政府保持政治中立，就能够作出获得民众肯定、效果卓著的决策。但是，“政府并不是从专制权力开始的。专制权力只不过是政府腐化的结果，是政府的终极点。”[28]为了促使政府遵循“有代表性也应当是负责任的”[29]威斯敏斯特模式对香港进行管制，同时坚持当代公法学界之准则，即决策的科学性取决于政府的民主和公开程度。普选后的行政长官必须更加注重听取民意、消减质疑、谨慎满足各种诉求，以获得广泛和连续的支持。决策的民主性一般体现在人民根据利益的诉求而结合的实体――众多压力集团和政党的参与，但仅此却又是不够的。
　　 （一）政党
　　 现代民主得益于政党的发展，民主政府的运作依靠政党机制发挥作用。事实上，普选中的候选人大多须借助政党的动员力量才能当选行政长官，其执政也需要立法会中的政党支持。因此，政党具有影响行政长官决策的能力和倾向。问题是，“政党调和了部分与整体的关系，他们永远不能代表一国内的全部利益。”[30]行政长官不得不对政党需求有所迎合，而难以保持客观中立的立场。如首任特首董建华在任用人才方面曾被指为“刚愎自用、任人唯亲”，从“港大民调风波”和“策法会”等事件中均可得见党派利益的背景和用人方面的偏好等。的确，普选意味着金钱不再是决定因素和真正充满活力的竞争性民主制，但是行政长官弱化党派对选举和执政的影响的力量有限，选任政务官中既有的专业性尺度将被以专业性和政治立场共同为主要参考的衡量标准取代，有时政治立场或会成为进入政治领导层的决定性因素。
　　 （二）压力团体
　　 现代化与传统性、国际化与中国情节并存的、多元化的香港社会中存在一批以相同或者近似利益诉求组合而成的压力团体。“在市民社会里有各式各样的社团、组织、企业和机构，人们为不同的目的自由组合起来，实现人天生的合群性，同时学习参与公共事务。这些团体应该是在国家之中但不属于国家的(in but no of the state)，或是在市场之中而不属于市场的(in but no of the market)。”[31]特别是在一个强调行政权保持政治中立的社会，压力团体的存在尤为重要。他们不像政党具有明显的意识形态特征和获取执政权的冲动，只是试图影响政府决策而本身不谋求政府权力。且在大多数情况下，崇尚民主、自由、人权等价值观的他们并不将政治立场作为区分社群的主要因素，而只将自身的利益作为关注的焦点；即使在追寻诉求满足的过程中，压力集团也能够较政党表现出更多的对程序的尊重和利益方面的克制和妥协。因此，他们的满足感在于“不求最好、只有更好”，重视诉求回应的阶段性，在选举中往往扮演“中间选民”的角色。经过40年的发展，香港的压力团体发展程度相对成熟，正是他们这种对政治事务的参与而非操纵的态度，使其泛民间性较政党更强，从而成为政党联合或吸收的对象，他们的建议也是政府不容忽视的呼声。无论是在功能组别选举立法会中，还是在为政府决策提供咨询的专门委员会中，都可以看到压力团体的活动和作用。普选之后，需要建立广泛政治同盟的政党会更加重视争取压力集团的支持，政府也会意识到，“中间选民”的配合是推行政策的关键因素。因此，压力团体有可能进一步成为政府智囊，通过基于特定宗旨和专业性组建的各种咨询委员会来影响政府决策，这就存在着行政决策对仍具有利益代表局限性的压力团体的迎合，换而言之，压力团体也可能通过普选间接地、逐渐打破奉行中立、专业性为根本考核标准的执政体制。
　　 （三）民众的政治自由
　　 选举不等于民主，民主也不仅仅是普选。阿克顿勋爵的名言“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，作为国家公权力的政府和作为社会公权力的政党和压力团体，都有可能权力寻租。“即便是民选政府，如果没有宪政和法治的约束，其腐败、滥权的速度可能比非民选政府更快，而且更难以纠正，因为它有民意基础。”[32]那么，能够监督“民选皇帝”的正是人民自己，而且人民不能仅仅通过普选以定期更换领导人的方式实施监督，更重要的是以宪政所保障的选举权与被选举权以外的广泛的政治自由对政府、政党和压力团体进行时时的纠偏。“人民表达并论证他们的要求以引起政治上的关注，在促进这种要求得到倾听方面，它们的工具性作用”[33]不能被忽视，且贯穿在于普选中。
　　 1. 政治自由的监督对象是特区行政长官及其任命的政务官，即特区政府三司十二局的问责高官。“正是他们实际控制着国家的强制、财富和信息工具。”[34]行政长官可以决定政府部门首长的人选，自然应该对于部门首长制定的政策负责；部门政策制定和执行的好坏，即特首和政务官的任职情况也就当然进入了民众的视野。同时，由于现任政府的表现必然对下届选举产生直接影响，所以在政府系统内部，一方面通过协调-集权的控制模式，一方面借助对内部控制的正规化，通过建立有效的责任评估和追究机制来督促各个部门的良好施政。正是由于普选，特区政府将较以往更加注重将内部决策权力合理并明确地分布到各个部门的职能中。香港已经实行多年的高官问责制――一种成功的政府责任整合方式，将在普选后的特区政府中继续发展和实践，既满足了具有政治背景的行政长官在政府中建立管治者同盟的需要，也督促了行政长官与政务官共同协力，对民众负责。
　　 2. 政治自由监督的内容是政策实施的效果和决策过程。一方面，立法会、政府、特首的任何立法或者决策都不可能逃避政党和压力团体的利益纷争，为避免立法或者政策成为体制内私相授受的妥协结果，民众必须认识到“党争的原因不能排除，只有用控制其结果的方法才能求得解决。”[35]结果的内容十分丰富，如行政长官的施政纲领和整个政府的相关政策执行是否使利益、负担、福利等的分配符合正义和公平的价值，成本-效益比是否能够体现政策目标与执行的妥适性等，都可供民众计算、评估和质疑。“事实上，任何一个公共政策的成败与否，民众的感受与意见是最后的裁判。”[36]另一方面，“除了决策后果之外的另一考虑就是决策过程本身：有时候我们对决策方式的重视甚至大于其后果。”[37]所谓“后果”，不仅仅是一般被关注的直接效果，也包括可能产生的间接效果和经过一段实行过程后经过评估的效能。
　　 3. 政治自由的监督方法是公开和透明。以往“如果需要广泛地考察错误决定的社会成本、不同程序机制对准确性的影响，行政管理的情境以及作出行政决定的政治动力，才能对行政程序的设计作出合理明智的判断，那么，必须承认，时间、资源和经验都在非司法机关那一边。”[38]对于行政裁量的合理性监督，立法部门和司法部门都力不从心，宪政中公器公用的理念要求政府必须将掌握的公共信息向民众公开，使政府决策的过程和结果透明化。普选可提高选民对信息公开制度和其他各种公众参与制度的要求，促使特区政府不断提高决策的民主性。
　　 因此，普选促使特区政府提高决策的民主性的表现包括：一者，行政长官和其政务官的决策过程和信息透明；二者，围绕现代效能模式对政策执行的效果和过程的成本-效益分析，约束特区政府以善意经理人的角度从实体和程序方面合法并合理地使用自由裁量权。
　　 香港的普选实行在即，它将进一步落实人民主权原则，同时也使特区政府的行政权力因来源的复合性而面临“双重问责”。由此，一方面，当行政决策的地方主体性被加强的同时，特区政府必须处理好与中央意志的平衡问题；另一方面，普选也使行政决策的民主性得以提高，反过来促使特区政府更加谨慎地施政。其源动力不仅仅在政党与压力团体的政治参与，而更重要的在于民众的政治自由将促使政务的公开和透明，在于更为广泛的政治参与对决策过程和效果的监督。中央之所以允许香港先于内地发展普选，希望特区政府“善理其政，善理其民”[39]、作善理地方、民主决策推动者的心情昭然天下，香港民众对中央之决定也给予了支持和回应。“功能组别选民之所以比地方选区选民更支持直接选举行政长官和全体立法会成员的宪政改革，……绝大部分香港人希望社会稳定，经济繁荣。大部分人也意识到，要确保这些目标的实现就需要一个更加公平地分配政治和经济权力的框架。”[40] 更重要的是，香港民主政制的发展成果和经验教训对于内地的民主推进具有相当重要的借鉴作用。既然“香港人是能治理好香港的，要有这个信心”，那么，同为炎黄子孙的内地人民也不会排斥民主制度，“要相信我们中国人自己是能干得好的。”[41]
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　　[责任编辑：任山庆；校对：叶慧娟]

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