【行政立法公众参与的集体行动困境】 公众参与立法程序有了规定

　　摘要：行政立法公众参与是一种典型的集体行动，其效果取于行政立法机关与公众两个方面。运用奥尔森的集体行动理论分析了行政立法公众参与存在的困境，认为只有通过“有选择的激励”来约束行政立法机关依法组织并激励公众积极参与，才能实现行政立法公众参与的基本目标。
　　关键词：行政立法；公众参与；集体行动困境
　　中图分类号：D901　文献标识码：A　文章编号：1000－2731(2011)05－0141－05
　　行政立法是指特定的政府机关依照法定权限与程序制定行政法规和规章的活动。从产生和发展过程看，行政立法是19世纪后期以来出现并逐渐普遍化的。这一时期，伴随着社会发展及社会事务的日益复杂多变，议会立法的局限性开始暴露，而行政机关因其组织及活动特点所具有的承担立法任务的相对优势却日益凸显，因此，为了适应经济社会发展的客观需求，立法机关将其部分立法权(不能、不便或不宜行使的立法事项)委托给行政机关行使，以弥补其立法局限性。公众参与是指在立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升立法和决策的公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。行政立法的公众参与，就是指行政立法机关在立法过程中充分吸收广大公众参与具体的立法程序，听取参与者的见解与意愿的活动。从上述概念可以看出，行政立法公众参与的有效性取决于行政立法机关和公众两个方面。行政立法机关能够在立法过程中认真听取公众的意见和建议吗?公众会关注并积极参与行政法规的制定吗?事实表明，立法机关和公众都存在不太积极的问题，具体表现为立法机关往往是走过场，不愿意花费大量的时间和精力收集公众意见，对公众所提的意见和建议也没有很好的反馈，普通公众对法规的出台也比较漠视。因此，如何约束立法机关依法组织并激励公众积极参与是其中最为关键的问题。
　　一、集体行动基本理论阐释
　　美国著名的经济学家曼瑟尔・奥尔森(MancurOlson)教授于20世纪60年代出版了《集体行动的逻辑》一书，该书被认为是公共选择理论的奠基之作L3J(P2)。公共选择理论研究的是传统经济学不予关心的非市场决策问题，即集体行动问题，该理论的整个框架都是建立在新古典经济学理性选择理论的基础上，在方法论上强调行为人是行为选择与目的实现相统一的理性主体，其目标是追求效用或利益的最大化满足，即理性人在采取行动之前，他总会进行成本一收益的比较，以实现其效用的最大化。集体行动理论同样坚持“经济人”假设，其核心观点是“集体行动的困境”，即一般认为，由具有相同利益的个人所形成的集团，均有进一步追求扩大这种集团利益的倾向。奥尔森教授则指出这种论断是根本错误的，并且认为在严格坚持经济学关于人及其行为的假定条件下，经济人都不会为集团的共同利益采取行动。应该说，这样的情况在现实生活中随处可见，我国在农业合作社时期的生产生活状况正好验证了奥尔森教授所指的“集体行动的困境”，如果每位社员都积极肯干，结果对生产队这一集体有益，进而对社员自己也有益，但是就有很多社员偷懒，不积极干活。
　　奥尔森认为，要解决个人与集体的关系问题，需要采取“有选择的激励”手段，这种激励之所以是有选择的，是因为他要求对集团的每一个成员区别对待，“赏罚分明”，包括正面的奖励和反面的惩罚。总之，奥尔森教授提出的集体行动理论其核心观点是：一个人是否参与集体行动，是理性分析和选择的结果。有学者进一步指出这一理性体现在为产生集体利益所做投入(成本)和集体利益能够给个人带来的效益比较中。这种比较主要考虑三个因素：个人获益度、组织成本和“选择性激励”，而这些都和团体的规模、团体的异质性有关。一般来说，集团的规模越大，单个人为集体提供某种产品的积极性就越低，主要是因为“搭便车”问题的存在以及由此而导致个人获益度大大降低，效益独占的可能性很小。集团规模越大且包含若干个异质性小团体，那么集团的组织成本就越大，就越需要采取一些“选择性”激励措施。因为，如果不对这些小团体及其中的个体以“选择性”激励的话，集团中的理性个体决不会采取有利于集团利益的行动。这些“选择性”激励措施既可以是积极的，也可以是消极的，就是说，他们既可以通过惩罚那些没有承担集团行动成本的人来进行强制，也可以通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导。例如，一个建筑工队，有木工、钢筋工、粉刷工等等，要把他们组织起来，需要一定的组织成本，其中必须要有一套严密的组织和约束性规则，而且，需要对每一工种甚至每个工人采取一些激励或惩罚措施，如对按时超额完成任务的工种(工人)给予奖励，对没有完成计划任务而影响整个工程进度的工种(工人)予以扣除部分报酬的惩罚。反过来，如果既没有“选择性”激励措施，又没有严密的组织和约束性规则，仅仅依靠个体的自愿来完成建造大厦的任务，则极有可能连一个茅草屋也盖不好。
　　集体行动的基本理论被广泛运用于探讨法律运行中许多问题，立法作为法律运行的首要环节也不例外。行政立法公众参与是一种典型的集体行动，其中行政立法机关是主导，普通公众是主体，如何使立法机关有效组织、公众积极参与，是实现立法公众参与目的的关键。因此，对行政立法公众参与进行法律规制，更有必要汲取集体行动理论的思想精髓。本文主要借鉴奥尔森的集体行动理论和方法来分析行政立法公众参与的一些基本问题，以其得出一些有价值的结论。
　　二、行政立法公众参与的集体行动困境
　　(一)行政立法机关的相机抉择：组织成本与组织收益
　　长期以来，我国行政立法活动深受计划体制的影响，形成自我封闭的立法模式。尤其是行政系统内部的立法机关，它们在制定行政法规、规章时往往只从单方意志出发，自我封闭地制定行政法规，制定完毕后立即就将有关法案出台，然后以其强制力施加于行政相对方。一些决策者特别是持有精英观点的决策者则会认为，缺乏专业知识信息的公民只是一群愚昧的不能分辨得失的投票工具。他们主张政治决策过程只是政治精英的事情，公民的参与只会凭空浪费时间，可能会导致公共项目运作成本的增加。在这种思想的支配下，有关法律法规对行政立法公众参与的规定过于粗疏，无论是《立法法》中的规定，还是《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》中的规定，都对立法公众参与的规定过于模糊和原则。这些法律法规都规定应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。除此之外，没有更为具体详尽的规定。显然，这些原则性规定给公众参与立法带来以下几方面的问题：第_，上述法律规定大量使用了“可以”之类的词语，赋予了行政立法 机关相当大的自由裁量权，无法直接制约立法机关在立法过程中不积极组织公众参与。公众参与主要取决于行政立法机关的主动性和自觉性，公众对行政立法的各种形式的参与都依赖于行政机关的启动和组织。第二，即使行政立法机关决定组织公众参与立法，公众参与的形式和程度均由立法机关决定。第三，对每一种具体的参与方式和程序规定得不明确，导致公众无法按章参与。主要表现在立法机关随意召开听证会、座谈会和征求意见会。就以组织听证会为例，中央立法和绝大部分地方立法对组织听证会的整个程序没有一个具体的规定，处于比较随意的状态。参加听证的公众都是法制机关事先“安排”好的，实际上是一种由相关立法部门指定的“形式听证”，有时候为了加快立法进度，往往不会通知那些爱提意见的公众参加听证，这样的话，代表的广泛性显然不够，不能全面反映不同利益群体尤其是与行政部门利益对立的群体的利益，违背了引进听证制度的初衷。此外，即便是组织座谈会或者征求意见会，对会议的组织实施也同样没有具体的程序性规定。总而言之，立法公众参与的具体程序没有明确规定，导致公众参与的操作性较差，这就为行政机关提供了很大的选择余地，选择的结果便是不积极吸收公众的意见，对公众参与持一种随意甚至漠视的态度。究其原因，在行政立法公众参与过程中，组织成本是由具体负责这一活动的工作人员承担，要想真正在立法过程中广泛吸收公众意见，需要工作人员花费大量的时间和精力。组织立法公众参与的收益主要是能够使所立之法有较高的质量，这对全社会来说是一件好事，但和具体工作人员没有直接的利害关系。所以，在实践中发生的诸如立法听证会、征求意见会有时成为了走过场的“听证秀”，对公众所提出的建议和意见，既不认真对待，也不给予积极的反馈等等现象就不足为怪了。因此，对于立法机关及其工作人员来说，从自身成本收益的角度出发，立法公众参与这一活动的组织成本由自己承担，而组织收益则和自身无直接利害关系，组织成本和组织收益的严重失衡使得立法机关难以有效组织公众参与行政立法活动。
　　(二)公众消极参与的根本原因：理性的无知
　　总体说来，我国普通公众参与行政立法的积极性是比较低的，尤其是对那些和自身利益无直接关联的立法活动，参与者就更少了。原因不外乎以下几方面：一方面是传统意识的影响。我国几千年的专制历史，使人民的民主意识淡薄，人治观念根深蒂固，而法治观念难以树立，认为立了法也没什么用，所以没必要浪费时间去参与立法；其次是官本位观念深入人心，行政支配社会的观念相当发达，而民主监督行政的观念仍很淡薄。实践中，行政立法中的政府单边立法广泛存在，这一方面继续维持着政府主导的局面；另一方面公众形成依赖性，民主参与意识得不到发展、参与能力得不到增强，长此以往就形成公众参与意识淡薄，对政治缺乏热情，认为那只是政府官员们的事情。
　　从根本上说，普通公众之所以不愿意参与行政立法，主要是因为公众参与行政立法要付出一定的成本，却难以获取一定的收益，而且这种收益不可能被自己独占。如果公众要参与立法，对拟出台的法规提出意见或建议，则需要耗费一定的时间来查阅相关法律文本、调查实际情况，还需要支付一定的路费、误工费等费用。此外，如果自己所提的合理意见和建议不能被采纳的话，还会给自己带来心理上的不悦。从收益的角度讲，由于法律制度本身具有公共产品的性质，他的“消费”很容易形成“搭便车”现象，即使某些公众参与了立法，使得法律的质量得以提高，那么没有参与立法活动的其他公众也能得到同样的收益。所以，公众不积极参与行政立法，这不仅仅是一个民主参与意识的问题，更主要的恐怕是公众理性考虑的结果，符合奥尔森所讲的“集体行动的困境”。奥尔森指出，对成本和收益的主观而理性的评价必然导致出这样的结论，即对个人而言，不参与是最好的选择，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。单个人的这种理性行为如果推而广之，成为大多数人的行为选择，公共产品的提供就无法获得相应的偏好根据，公共选择难以形成集体决策。“理性的无知”是集体中的成员或者是社会公民的理性策略行为，这种策略行为表现于具体的社会政治过程就是公民对参与政治决策和政治过程表现出一种消极和冷漠的态度。所以，传统观念的影响，加之公众“理性的无知”是导致公众参与行政立法积极性不高的根本原因。而在行政立法的有关规定中，几乎没有激励公众参与的具体规定，所以，公众不积极参与也就不足为奇了。
　　三、行政立法公众参与困境的解决：有选择的激励
　　(一)正面激励：提高参与意识，给予利益鼓励
　　随着我国经济体制改革和政治体制改革的逐步推进，我国的民主化进程不断加快，公民的政治热情有所提高，民主参与意识大大增强，这在行政立法方面也有所体现。越来越多的专家学者和普通公众关注社会热点问题，通过各种方式参与到立法活动中来。当前及今后一段时期，我们应该通过政府引导、社会舆论宣传、普法教育等方式来提高公众的参与意识和参与能力。政府主管部门应该认真对待公众所提出的意见和建议，让他们充分感受到他们的意见是受到重视的，他们的积极参与所形成的法律能够实实在在地保护他们的权益，这样才会逐步提高公众的参与意识。更为重要的是，行政立法机关应该适当地给参与立法的公众以一定的物质和精神鼓励，以激励和引导广大公众积极参与立法活动，让他们能够获取一定的收益。实践中，有些地方行政立法主管机关在组织座谈会或者专家论证会时，给予参会人员尤其是专家学者一定的用餐补助和交通补贴，这其实就是一种利益引导，能够在一定程度上吸引更多的公众参与到立法活动中来。实际上，有些地方已经开始重视以给予物质奖励的方式来吸引公众的积极参与，并且收到了较好的效果。
　　(二)反面激励：限定行政机关职责，建立责任追究机制
　　行政立法公众参与的有效性主要取决于行政立法主体及其主管机关的态度。一方面，如果他们对公众参与持一种漠视的态度，如在立法前不能及时公开有关信息，立法过程中不能很好地组织公众参与，对公众所提意见置若罔闻或者不能及时有效地的给公众予以反馈，这些做法会直接影响公众的积极性；另一方面，如果立法主体及其主管机关在立法中只顾及邀请相关利益群体来参与立法或者有关立法信息只向利益相关主体公开的话，很可能出现立法机关被这些利益集团“俘获”，导致所制定的规章制度成为维护少数利益集团权益的工具，可能对社会公共利益和部分个体利益不利，这样的公众参与只会适得其反，还不如不吸收公众参与。所以，一定要从完善相关制度入手，严格限定行政机关职责，有效约束行政机关恣意妄为。最为关键的是明确公众参与的范围、参与人选及参与方式。此外，还要明确每种方式的组织程序、要事先公开公众参与的时间、地点。总之，要对立法主体做严格限制，让他们的立 法权力在阳光下行使，让公众能够对他们的行为进行有效监督②。如果行政立法机关不能严格按照上述程序运行，则要承担相应的责任，也就是给予他们“反面激励”。立法公众参与不是摆设，而是一项重要的法律制度。公众参与权的实现与否，关键还在于建立追究责任机制。对应该听证而不组织听证，按照规定应该公开、公告的程序和内容没有按照规定公开、公告，就应该追究相关机构和人员的责任。同样，如果法规规章违宪或违法，对公民权利造成巨大侵害或对公众利益造成严重影响，除予以撤销外还应追究审查批准立法主体(包括主要负责人员)的政治责任和法律责任。这样的话，行政立法主管机关及其工作人员就会在严格按照公众参与的程序和漠视、不积极组织公众参与之间作出理性权衡，如此“反面激励”有利于实现行政立法公众参与的预期效果。因此，建立责任追究机制是使公众参与立法的制度落到实处的可靠保证。
　　(三)完善意见反馈制度，实现“双方”良性互动
　　正如上文所述，行政立法公众参与是立法机关和公众之间的一种互动，任何一方的行为选择都会给对方造成一定的影响。实践中，存在着立法机关对广大公众所提出的意见和建议漠不关心的现象，对公众的意见很少给予认真的反馈，这样一来，就会严重挫伤公众参与的积极性，给公众形成一种参与与否都没什么用处的印象。长此以往，公众参与的积极性就会大大降低。因此，行政立法公众参与的重要一环就是建立和完善意见反馈制度。公众意见反馈制度为许多国家所采用，如美国行政立法中的意见反馈制度规定：行政机关在立法过程中必须认真分析、整理和归纳公众意见。对相同的意见整理归纳后，应就是否采纳以及没有被采纳的原因作出统一说明，于公众评论结束后的八日之内在行政机关的网站上予以公布。同时，还要求规章草案中明确标出采纳的内容，如将采纳的内容在规章草案上画出黑线。我国的《广州市规章制定公众参与办法》对公众参与行政立法做了许多细化性规定，并且多有创新之举，其中就包括确立了公众意见反馈制度。《办法》就公众参与意见反馈制度的以下事项作出明确规定：即反馈时间(应有利于意见的充分反映)、反馈方式(应采用多样化方式，但可以网站回复为主)、意见是否采纳以及没有采纳的理由，值得其他省市借鉴。当然，意见反馈制度的实际效果同样取决于“反面激励”措施的落实情况，如果按照相关程序规定，应该给予公众反馈意见的却没有反馈，则应追究相关工作人员的责任，这也是公众对行政立法进行监督的有效方式，有利于提高公众参与的积极性和实际效果。
　　四、结论
　　行政立法公众参与是现代宪政发展的必然产物，也是现代行政法的本质要求。它要求现代公共行政应当是行政主体和行政管理相对人存在良性互动关系。法律法规是一种“公共物品”“集体物品”，它的出台(生产)不论对于立法机关，还是普通公众，都存在集体行动困境的问题，要解决这一问题，需要提供“有选择的激励”，即一方面通过给予公众物质及精神方面的正面激励，来吸引他们积极参与；另一方面，通过严格限定立法机关职责，对违反公众参与程序的工作人员给予惩罚的负面激励来促使立法机关依法组织公众参与，从而保证行政立法的民主性和科学性。

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