养廉银制度 清初养廉银制度与当代公务员高薪养廉的比较研究
时间：2019-04-30 03:15:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:薪酬制度是公务员制度的重要组成部分，对廉政建设起着至关重要的作用。通过对比研究清初养廉银制度与当代公务员的高薪养廉制度，探讨清初养廉银制度的意义和失败的原因，并总结经验教训。同时，阐述了“高薪不一定养廉，低薪肯定助贪”的观点，并提出廉政建设的若干建议。
关键词:养廉银；高薪养廉；廉政
中图分类号：D523.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）11-0287-02
引言
自古以来，我国就有“以人为本”、“重义轻利”的思想根基。引申而言，实现民本就是要做到廉政，民本和廉政是一致的，而义在为政者身上表现的就是廉政，只有为政者廉洁，才会民心所向，政治才会兴盛，才能实现国家的良好发展。因此，我国各朝代的统治者都非常注重廉政建设，尤其是创业的帝王。具体而言，有汉高祖与秦民约法三章、隋文帝勤政爱民厉行节俭、李渊破除苛政关心百姓接受进谏、朱元璋以严刑峻法惩治腐败等。值得一提的是，王朝的中兴也多从廉政着手，例如，西汉昭宣中兴、唐朝元和中兴等[1]。
到了现代，政府依旧将廉政视为治国的重要内容，积极严厉地惩治腐败，中央及各级政府也出台多种措施鼓励公务员廉政，惩治不法行为。本文将清朝初年养廉银制度与当代的“高薪养廉”进行比较，分析养廉银的优缺点并评述高薪养廉思想。
一、养廉银与高薪养廉的比较
（一）相同点
无论是清初养廉银制度还是现代“高薪养廉”思想的提出，都集中于“薪”与“廉”的关系，都希望借提高薪酬来加强官员的廉政建设。并且，都对腐败起到了一定的震慑，在实行的初期，促进了政治的清明和社会的和谐发展。
（二）不同点
1.背景不同。养廉银的提出是基于低薪政策。清初继承了明朝的低薪政策，致使官吏“仰不足以养父母，俯不足以活妻子”，上至三品大员“举家食粥”，下到小官吏“衣草而出”[2]。顺治时，发超俸银几倍的柴薪银作为补充提高俸禄，但仍无法满足需求，因而产生了贪污和征收耗羡。雍正时，耗羡归公大幕拉开，并用它支付各级官员的养廉银，由此开始形成清朝的养廉制度[3]。养廉制度自古就有，而“高薪养廉”则是催生于日益严重的腐败现象。改革开放以来，我国先后建立了社会主义市场经济制度，经济迅猛发展。与此同时，腐败现象也日益凸显，一大批著名的贪官，如成克杰、胡长清等浮出水面。面对这一现象，学者们开始探讨高薪养廉的可行性。
2.目的不同。清初实行养廉银从根本上讲是为了维护皇权至高无上的地位。清朝是皇权高度强化与国家盛极而衰的朝代，它实行养廉银制度的指导思想是维护皇帝的绝对权威和保证皇权的正常行使，核心是强化皇权，着眼于对官员权力的制约而不是社会的治理[4]。而“高薪养廉”则是为了保证官员廉洁，切实全心全意为人民服务。试图通过增加公务员的薪酬，解除他们在经济上的压力，从而心情愉快地工作学习，并且提高对各种“糖衣炮弹“的抵御能力。同时，试图通过高薪吸引优秀的人才，创建高效团队，用科学的方法治理社会，达到善治。
3.结果不同。清朝发养廉银的初期，在一定程度和范围内收到了良好的效果。但是，从根本上讲，该制度最终是失败了，贪污现象依旧，甚至出现了和珅那样的大贪官。究其原因，主要有以下几点：首先，在清朝那样一个少数人统治多数人的封建社会，广大人民群众是没有监督权的，于是“上索下送，上下相蒙”，只要贿赂好上级，就可以高枕无忧。其次，养廉银之所以于实行初期在部分官员中产生了效果，是因为它改善了这部分人的生活。但是，对于那些易于攫取额外收入的官员来说，养廉银无关紧要。再次，惩治力度不够，仅仅依赖于罚俸几乎是达不到惩治的效果。最后，对于和珅这样的个案还应放在特定的历史环境和政治环境下考虑，包括他个人魅力、皇帝的宠幸等等因素。
高薪养廉思想至今都没有在我国成为制度化的规定，也没有普遍实行。但是，该制度在新加坡、日本等国得到了很好的执行。我国湖南、陕西、深圳等地率先具体制定了高薪养廉的制度，但其制约力度备受争议。
二、对养廉银制度的看法
虽然养廉银最终失败了，但是养廉银的发放依然在当时起到了一定的作用。首先，各级官吏有了合法的经常性的收入，缓解了低薪造成的窘态。其次，耗羡归公使得长期以来无拘无束的私征加派得到了遏制，净化了社会环境和政治环境，澄清了吏治。再次，人民负担有所减轻。把原先地方官巧取滥收、中饱私囊的耗羡， 在对数额加以限制后通过正式途径合法征收， 然后发给百官，不仅实际上没有增加人民的负担，而且也没有加大财政开支[5]。
此外，清朝养廉银制度给我们现代的廉政建设也提供了一些经验教训。第一，廉政建设应该是任何时期执政者们紧抓不放的因素之一，而不能仅仅在需要的时候才将其作为缓和社会矛盾的棋子。正如雍正在实行养廉银政策的时候也承认这只是个权宜之计，将来亏空弥补，国库充足，官吏廉洁，就将此制取消[6]。第二，应当给予公务员合理的薪酬，低薪基础上的养廉，只能是满足基本需要而起不到任何制约效果。第三，廉政的方式应该要多样化，仅仅依靠耗羡归公达到养廉的效果显然是不足够的，长期使用这一种方式，那些有不良企图的公务员必定会对其免疫，转而谋求其他的途径。因此，要采取多种途径，多角度地建设廉政，走在腐败的前面。
三、对“高薪养廉”的看法
学界对高薪养廉这一思想的争论主要分为高薪可以养廉、高薪不能养廉、高薪与养廉无关三种。本文所持观点是高薪不一定养廉，但低薪肯定助贪。
（一）高薪不一定养廉
国内外众多学者利用决策学、统计学相关知识，通过实证分析证实高薪不一定养廉，认为薪酬与腐败没有出现理论预期的负相关关系[7]。
首先，从腐败类型看，腐败有源于需要和源于贪婪两种。现实中，两者可以互相转换。从现实研究看，确因生活贫困而腐败的情况也是存在的，但是极少数。而源于贪婪的腐败是高薪所无法克服的，相反，高薪可能更加刺激他们贪婪的欲望。
其次，经济学的研究显示，薪酬具有刚性，易高不易低。一旦薪酬增加，想降下来就难于上青天了。在这种理论推进下，薪酬只会不断地上涨，而相反激励作用却越来越薄弱。清初对文官考核成绩优异者会加俸，而这增加的俸禄就成了刚性薪酬的一部分。
再次，经济是诱因。犯罪学研究表明，“社会生产力落后是我国社会主义初级阶段犯罪产生的根本原因。”在初级阶段，尽管经济发展迅速，但收入差距的增大导致了部分人心理失衡，当有腐败的“机遇”出现，且贪污者认为被发现的可能性小，腐败成本较低时，人们的侥幸心理就出现了，认为法不责众，腐败就在所难免了。
最后，从心理学角度看，除贪婪心理、失衡心理和侥幸心理，还有消极从众心理、集体安全心理和怕得罪人心理[8]。古语云“学而优则仕”，部分人因为害怕被说成有权了就不近人情，或者认为腐败是很普遍的现象，所谓人在江湖，身不由己，很不情愿地被同流合污。此外，性格本身的缺陷也是造成腐败的重要推动力。
（二）低薪肯定助贪
战国管子提出“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，如果官吏都衣食不足，那又何谈廉耻？管理心理学上有个著名的马斯洛需要层次理论，最基层的是生理和安全的需要，其次是情感归属及被尊重的需要，最高的是自我实现的需要。忽略其他种种因素的影响，倘若腐败的产生是源于需要，那么，当这种需要得到满足后，腐败的现象就应该消失。但是，在现实中，人们总是不能避免地被各种因素干扰。正如清初在低薪情况下实行的养廉银制度，起初是收到了良好的效果，但好景不长就变味了。该理论还指出，人的欲望是无止境的，当一种欲望被满足之后，另一个新的欲望就产生了。也就是这种欲望的不断生成，膨胀了贪念。因此，高薪只是养廉的必要条件而不是充分条件。仅仅以高薪来解决这样一个复杂的社会问题的可能性微乎其微，还须辅以其他的手段。
（三）多管齐下助廉政
1.完善法律法规建设，加大对腐败的惩治力度。俗话说“无规矩不成方圆”，在现代社会，法律法规可以说是社会行为的准绳。任何人的任何行为都必须在合法的框架内，违法必究。对于腐败现象，也要进一步制定相应的法律法规，加大腐败的机会成本，从法律的高度警醒世人。
2.适度提高薪酬，促进薪酬的多元化。高薪对那些自我约束力强、而薪酬水平一般的公务员来说还是有积极作用的。加薪可以让他们解除后顾之忧，全身心投入工作，全心全意为人民服务。但是，这里所指的薪酬不仅指货币，还应包括更为广泛的薪酬福利，像住房保障以及精神激励等，完善菜单式的薪酬福利选择机制，使一切从需求出发。而所谓的高薪更是相对而言，应以经济发展水平为依据。
3.完善监督机制，构建纵横交错的立体监督体系。英国思想史学家阿克顿勋爵曾说过“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，所以，有必要对权力进行监督。借鉴新加坡“高薪养廉”中监督机制的经验，建立立体的监督体系。横向上建立专门的监督机构，保持群众监督通道的畅通，提倡媒体监督力度；纵向上完善部门内部的监督和法制化的建设。“执法必严、违法必究”，加强对权力的制约。
4.加强思想政治教育，树立高尚的人格。外因是条件，内因才是根本。因此，从根本上来讲，还是要加强思想政治教育，从思想上意识到腐败的危险，着力于树立高尚的人格，提高服务意识。只有人的内心真正强大了，才不会受到外界不良因素的侵蚀。
立足于我国当下，薪酬制度是公务员制度中重要的组成部分，要促进薪酬多元化，正确发挥薪酬的作用，提高政府的执政能力、透明度和美誉度，为我国服务型政府的建立添砖加瓦。
参考文献：
[1] 韩锴.中国古代廉政建设的现代阐释[J].浙江学刊，2006，（3）.
[2] 纪宝成.中国古代治国要论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[3] 翁礼华.求官食禄[M].浙江：浙江古籍出版社，2006.
[4] 余华青.中国廉政制度史[M].上海，上海人民出版社，2007.
[5] 宫之超.清代养廉银制的实行及破产[J].政府法制，2003，（9）.
[6] 刘蓉，张雪梅.试论雍正朝的养廉制度[J].延安大学学报：社会科学版，1998，（4）.
[7] 杨晓梅.从心理学角度看权力腐败产生的原因[J].思想政治教育研究，2004，（1）.
[8] 韩锐，李景平，张记国.国内外关于“高薪养廉”问题研究述评[J].人力资源管理，2011（8）. [责任编辑 高惠琦]
