西方国家政府管制改革的理论背景演变
时间：2021-07-10 04:09:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:20世纪70年代以来,西方政府管制改革的理论背景经历了公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论、治理与善治理论的变迁,每次变迁都给出了政府管制研究的新视角,对政府管制理论的发展产生了重大影响。
关键词:政府管制;理论演变;制度变迁;西方国家
中图分类号:D62文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)15-0225-02
20世纪50年代,以凯恩斯主义为代表的国家干预主义思潮,以“市场失败论”论证了国家干预的必要性,对传统的自由放任主义经济学说作了否定,强调加强政府管制的必要性;20世纪80年代,公共选择学派又以“政府失败论”否定了国家干预的合理性。随后出现的新公共管理理论、新公共服务理论、治理和善治理论对政府管制理论产生了重大影响。
一、公共选择理论
在西方经典管制理论中,政府管制存在的主要理由是市场失灵、自然垄断、外部性、信息不对称。西方学者认为,政府管制是对正常的市场运转失灵后的一种纠正,当现实经济社会中完全竞争市场的一系列理想化假定条件不成立时,借助管制手段去维护市场的公平竞争,使资源配置达到帕累托最优。
随着历史的发展,人们发现,政府也存在着失灵。布坎南(James M. Buchanan)认为, 虽然“市场失败的论调广泛地被认为是为政治和政府作辩护的证据” [1] ,但在民主社会中政府的许多决定并不真正反映公民的意愿,而政府的缺陷至少和市场一样严重 [1]。在布坎南看来,政府作为公共利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则,政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标,有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会正效应,也就是说,政策效果削弱而不是改善了社会福利。 正如有学者所说,“公共选择学说的主要贡献在于证明,市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。”[1] 弗里德曼(Milton Friedman)断言:导致市场失灵的那些因素,也同样使政府难以找到一种满意的解决办法。一般来说,政府同市场参加者相比,前者并不比后者更容易地辨认出谁是受益者谁是受害者,也不能更容易地估计出上述两种人各得到多少好处受到多少害处。利用政府来补救市场的失灵,常常只不过是以政府的失灵代替市场的失灵 [2]。
公共选择学派对西方现行民主制度,对国家和政府深表怀疑,正如布坎南所说:公共选择理论“以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念” [1] 。“只要市场发挥作用,就不再需要政府。市场能使人们在有自由和秩序的社会制度中相互作用,政府只要提供法律保护伞就行了。”[1]
二、新公共管理理论
20世纪70年代中后期,随着全球经济发展转入“滞胀”式衰退时期,许多发达国家及部分发展中国家先后进行了政府改革,全球范围内形成了颇为壮观的公共行政改革浪潮,被称为“新公共管理”实践。这种大规模的政府改革或政府再造运动要求政府像企业那样高效运作,政府官员要像企业家那样精打细算地使用财政资金,政府服务走市场化道路。“政府再造就是用企业化体制来取代官僚制体制”[3]。
新公共管理追求自我利益最大化,信奉管理主义,创造公平竞争环境,重视效率,在公共机构内部引入市场机制,将原先由政府包办的服务通过合同交由市场提供,使合同制成为公共部门中的沟通媒介。简·莱恩(Jane Lane)认为,“传统的公共治理需要大量的公法来建构秩序,由官僚或专家来进行管理,而新公共管理则应用合同制,因为合同制有助于提高效率。虽然公共政策学派要么采用自上而下的执行模式——掌舵,要么采用自下而上的执行模式——自由裁量,但是新公共管理依然坚持自己的效率理论,因为在一个放松管制的经济中,在政府干预程度最低,所有的市场参与者,无论是公共主体还是私人主体,都依照同一种制度规则进行竞争的情况下,通过合同制,自然就会产生效率。”[4]这种市场化政府模式相信市场自由竞争的力量可以实现自利的个人、企业、社会集团和公共机构之间利益的平衡,从而达到社会效益最大化。
利用市场机制改造政府,有利于提高政府的效率,能够满足公民的部分需要,但是这种观点的问题在于它没有考虑民主社会平等和正义的价值观念。新公共选择理论拒绝了公共精神、公共服务的价值观念,而这些观念在现代社会是不可或缺的。政府管理与企业管理完全不同。政府管理的目标和价值取向是社会安定、社会福利和社会公平,它的最主要手段是通过税收实现国民财富的二次分配,提供私人和企业所不愿或不能提供的公共产品和服务:社会福利、社会保障、社会安全、环境保护、国家安全、国际环境。而企业的最高目标和价值是利润和效率。完善的市场机制可以满足效率原则的要求,但对最终实现公平分配可能无法做到。把政府像企业一样用市场化机制来管理,有可能导致对公平原则的背离。正如萨缪尔森认为的,一个不受任何管制的市场会造成贫富两极分化,而这正是一个人道的社会所力图加以缩小的[5]。
三、新公共服务理论
“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动”[6]。登哈特夫妇(Janet V.Denhardt & Robert B. Denhardt)总结了老公共行政的主流观点,指出奥斯本、盖布勒倡导的“再造政府”理论与实践的缺陷,提出了这样一个问题:当我们急于掌舵时,也许我们正在淡忘谁拥有这艘船。而政府是属于它的公民的。因此,登哈特提出公共行政人员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责 [6]。
在新公共服务理论看来,政府是人民的政府,因而政府在为“国家”这条船掌舵的时候,必须听从人民的意见。“对于公务员来说,越来越重要的是要利用基于共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。”[6]
登哈特在对当代的新公共服务的三个理论——民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论——关注的基础上,提出了新公共服务的七条理念:服务于公民而不是服务于顾客;追求公共利益;重视公民权胜过重视企业家精神;思考要具有战略性,行动要具有民主性;承认责任并不简单;服务而不是掌舵;重视人而不只是重视生产率 [6]。
四、治理与善治理论
20世纪90年代,治理与善治理论兴起。一般认为,治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,但治理不是万能的,它也内在地存在着许多局限,有效的治理必须建立在国家和市场的基础上,是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在政府失灵和市场失灵,也存在着治理失灵的可能。善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系。善治的基本要素有合法性、透明性、责任性、回应性等。善治有赖于公民自愿合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与,不会有善治。因此,公民社会是善治的现实基础,没有健全和发达的公民社会,就不可能有真正的善治 [7]。
