多级政府事权与财权划分分析
时间：2021-07-09 20:01:40 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】本文在分析中央与地方事权划分基本格局变化，国家结构理论的基础上，探究我国多级政府的事权和财权划分存在的问题，并结合国内外经验提出合理的解决措施。
【关键词】多级政府；财权划分；事权划分
一、基础理论分析
（一）多级政府的事权划分与财政支出理论
财政体制一般可分为财政层级制度、财政收入划分制度、财政支出划分制度、财政转移支付制度等一系列制度，而整个财政体制框架性的基础是财政层级制度，财政层级制度与国家政权体系的框架和运行状态联系十分密切。
政府职能与事权划分是处理政府间财政关系的起点，事权划分的一大重要原则是公共产品的受益范围，各级政府的共同事权应当对应各自的职责范围和相应的费用摊派机制，在税收权力上应当给与地方政府适当的税收自主权以保证地方政府对地方收支的控制权和地方预算的自主性，我国的事权与财权不对等还需要财政转移支付制度对地区差异进行调节，最终实现公共服务均等化。
（二）国家结构理论
国家结构是一种组织形式，并形成一定的政府层级制度。财政层级制度与政府层级制度是紧密联系的。现代国家纵向配置权力的两种基本模式是单一制和联邦制。
1.单一制模式
单一国家掌握主权权力，主要有中央集权型关系和地方分权型关系两种具体形式。
中央集权型关系，中央政府仍有最终的决定权的前提下，中央政府将部分权力交给当地政府行使。这种分权只是权力的一种委托或代理，地方政府实际上只是中央政府的派出机构。例如，法国。
地方分权型关系，权利的一种确定性转移，通过立法的形式赋予地方政府一定的权力，实行地方自治，并在法律上规定地方政府权力范围内的事务中央政府不得随意干涉。例如，英国。
2.联邦制模式
一个国家内按照地域分配权力的法律和政治结构，分为两种类型：均衡型和非均衡型联邦制模式。
均衡型联邦制模式。有限分权，联邦中央政府没有直接的权利对成员政府以下的各级地方政府进行干预，各成员政府对各地政府只能行使监督权，在公共行政关系上，起主要作用的是成员政府。例如，美国、德国。
非均衡型联邦制模式。联邦中央政府权力高度集中，从而导致权力与职能划分不均衡。例如印度，阿根廷。
国家发展到一定历史阶段必然产生单一制或联邦制两种结构形式类型，两者没有优劣之分。
二、中国多级政府事权划分的探索历程
（一）中央与地方事权划分基本格局变化
建国初期集中收入，节约支出，统一管理，使得国家在在短期内改变了过去长期分散管理的局面，收支平衡，物价稳定，保证了当时军事上打击敌人，经济上重点恢复的资金需要，取得了新中国成立后财税经济战线上的第一次大“战役”的决定性胜利。
“一五”时期实行划分收支，分级管理，侧重集中的事权与财权划分机制。此时期尽管集中多一些但是地方有固定的收入来源和一定的机动财力，在促进社会主义改造的顺利实现上起了重要作用。
“大跃进”时期下放财权，进行全面改革财税体制的尝试。
20世纪60年代调整时期又实行比较集中的财税体制。集中与分散处理得比较好，严宽相济，取得了很大成效。
1994年以前我国的事权和财政支出责任的划分主要依据的是行政隶属关系。特点是“高度集中，统收统支”。具体明确的行政隶属关系减轻了政府支出范围划分的压力，关注点主要集中在收入划分上。
1994年分税制改革，按照社会主义市场经济发展的要求，提出要坚持“统一政策和分级管理相结合”重整税收结构，将一些不合理的税种（如产品税）取消，用较符合市场化改革的税种来替代，例如征收增值税和规范消费税；重新划分中央税、地方税、中央地方共享税，确保了中央的财权；中央设计了一套税收返还制度来保护个省市（特别是富有的省市）的既得利益。
（二）政府与市场边界变化进程
改革开放30年来中国政府事权和财政支出范围的四次较大转型：一是改革初期“全能型政府”向“经济建设型政府转变”，财政支出由原来的渗透到社会的各个方面，各领域，转向集中力量推动经济发展，突出抓基础设施和重大项目建设。二由“经济建设型”政府向“公共服务型”政府进行初步转变。三是突出保障民生为主要特征的“公共财政”框架初步确立。四是李克强总理简政放权转变职能创新管理。这四次转型在经济转轨时期较好的适应了政府与市场作用便捷的变化进程，保障了政府职能。
（三）现存问题
1.是各级政府事权划分不规范、不明确，财力事权不匹配。地方政府承担了大部分的任务，中央政府取得了绝大部分的收入，地方财政负担过重，为扩大财源，土地税成为地方政府最大的收入来源，甚至有些政府地方融资平台大行其道。
2.虽然中央政府每年有大量财政转移支付给地方以解决中央与地方事权不对等问题，但转移支付的效率不高，转移过程不透明，不重视绩效考核的问题存在。如，跑部钱进问题，滋生出权力寻租，腐败现象。
3.税制体系不完善，地方税制不健全，地方政府缺乏税收自主权。各级政府税收主体税种缺乏，中央地方共享税比重高，地方政府财权事权不相等，收支缺口大，地方政府无权决定税率税基，缺乏税收自主权。导致地方政府的消极行为，中央政府的过度控制，基层财政负担加剧。
4.政府与市场职能边界不清晰。改革开放三十年以来政府与市场职能边界不断变化，政府将一部分权力让给市场，但政府过度干预与政府提供公共服务不足现象并存，导致义务教育、公共卫生，社会保障、社会治安等公共服务得不到有效保障。
5.事权划分的评价与协调体系不健全。
三、借鉴国内外经验结合我国现实明确中国多级事权划分定位
（一）事权上移
在集权制中国，中央政府具有绝对的权威，一通过组织部门控制各地人事，二通过财政部门控制地方钱袋。事权上移有助于中央政府直接控制，在现行条件下，由中央政府直接控制，做事较地方政府更为规范，但从长远发展来看，社区和地方民主自治才是解决问题的最终办法。相对在公共支出方面政府会承担较多事权，减少地方政府因事权过多财权过少造成的地方财政压力，改善地方政府的一些行为扭曲情况。
（二）财权下放
通过立法方式，赋予地方政府一定的税收自主权，是地方有固定的收入来源和一定的机动财力。
传统财政分权认为中央政府向地方政府下方收入支出的权限会产生两大优势。一是提高资源配置效率，地方政府提供公共产品更能匹配当地居民的偏好。二是分权会提高政府服务效率。
（三）专项转移支付透明化、公开化、绩效评价
国务院印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（《意见》指出，改革和完善转移支付制度，应围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展，并遵循加强顶层设计、合理划分事权、清理整合规范、市场调节为主、规范资金管理等五条基本原则。地方对中央拨款的自由度和灵活性将逐步加大，有利于地方因地制宜、积极主动地统筹，财政支出取消配套资金，为地方财政减负。
（四）明确政府与市场的界限，市场有能力解决的事情交给市场去办，让“看不见的手”更加灵活的表现。
（五）减少行政层级，使行政层级更加合理化、扁平化。
（六）引入专家评审，评审财政支出效率。
【参考文献】
[1]周仕雅.财政层级制度研究. 2007.
[2]戎生灵.财税体制改革探. 2005.
[3]崔运政.财政分权与完善地方财政体制研究. 2012.
