论大学章程与现代大学外部治理结构
时间：2021-06-29 08:00:02 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：大学章程是大学治理结构的核心，而大学治理结构分为大学内部治理结构和大学外部治理结构，但在改进大学治理结构的过程中过于关注内部治理结构，忽视外部治理结构，因此利用制定大学章程主体的契机，通过章程的制定过程和章程的内容规定，改善大学与外部的关系，优化大学外部治理结构。
关键词：大学章程；治理结构；现代大学制度
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）36-0007-03
随着中国社会经济的迅速发展，我国的高等教育也得到了快速发展。但长期以来，我国大学人才培养质量与经济社会发展的要求有差距，国际学术地位和学术水平不高，高校办学水平和办学能力较低，其中一个重要原因在于高校现行管理体制与建设现代大学制度的要求不相适应，大学治理结构很不完善，与外部关系不协调，大学改革困难重重，内部各利益主体的利益矛盾日渐突出，大学发展举步维艰。为此，建设现代大学制度，完善大学治理结构被提上了议事日程，成为促进我国大学改革和发展的重要举措。
2010年国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确提出了完善中国特色现代大学制度和治理结构，其中大学章程和大学的治理结构成为重点。教育部在2011年工作要点中也明确提出要“发布《高等学校章程制定办法》，保障高校办学自主权，完善学校内部治理结构”，随后教育部以第31号令的形式颁布《高等学校章程制定暂行办法》，并于2012年1月1日起施行。此后，理论界纷纷开展更加深入的研究，而全国许多高校也都在其发展规划中提出了建设现代大学制度的初步安排，特别是对大学章程制订和大学治理结构设计进行了大量研究和探索。大家普遍认识到，大学治理结构是现代大学制度的核心，大学章程是大学治理结构的基石，开展大学章程制定、改革治理结构是大学面向社会、科学管理、提高质量、服务社会的基础，是大学应高度重视的基础工作之一，而目前我国在大学章程制定和大学治理结构改革的理论探讨和实践也正在不断深化之中。但这些研究和探索大多集中在大学章程内部约束机制上，大学的治理结构也更多地关注内部治理结构，对外部治理结构重视不够，很难取得预期的效果。因此，本文主要就大学章程和大学外部治理结构进行初步探讨，以期对大学治理结构的改进有所裨益。
一、大学章程的必要性
我国《教育法》第26条规定，“设立学校及其他教育机构，必须要有组织机构和章程”。
教育部《关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》也指出，“在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”可见，制定大学章程是大学设立的必备条件之一。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》里特别提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”可见，大学章程是大学实施管理的依据，而制定大学章程已经成为新时期推进大学治理结构改革的重要内容。
1.大学章程是大学发展的基础
一般认为，现代大学传承于中世纪的欧洲大学，大学章程脱胎于大学特许状，后演变为大学章程，大学章程对办学者、举办者、管理者都具有约束力。由于办学不仅是高校内部的事情，还涉及学校与政府、与社会各方面的关系，因而大学章程是政府参与大学治理的机制，而大学是按照章程保证自治的机制。就发达国家而言，大学章程体现着法治精神，大学的建设与发展要按照章程的规定进行，大学依据章程处理与政府、与社会的关系，同时大学章程也得到政府和社会的承认或认可，政府和社会在处理与大学的关系时同样也不能违背大学章程的精神；就我国而言，改革开放后开展了多次高等教育管理体制改革，但是，由于没有被称之为“大学宪法”的章程的存在，学校办学自主权难以真正落实，政府行政干预过多，大学自治难以落实，大学治理结构不适应大学的建设和发展，大学也难以按照高等教育自身发展的规律运作，阻碍了我国高等教育的进一步发展。直到《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，其中特别提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，大学章程成为大学赖以存在和发展的基础。大学在办学过程中所涉及到的根本问题、重大决策，大学制定的规章制度等都要以大学章程为依据，也能有效保证大学治理结构的改进和完善，可以说由此才奠定了大学章程的地位。
2.大学章程是大学治理结构的核心
大学自治是西方大学一种古老的理念，是指大学应当独立的决定自身的目标和重点，即大学对于校内事务具有相当多的决策权、执行权和奖惩权，并将其付诸实施，[1]大学自治也是现代大学制度的最重要特征之一，也是大学制度的灵魂。大学自治强调的是大学的办学自主权，其目的在于使大学学术活动与政治、行政分离，更好地实现大学的精神追求，这也是大学不同于其他行政机构和科研机构的特性，也是大学健康发展的基础，而要保证这种特性，就必须要有合适的大学治理结构，要有相应的制度作为依据。“大学章程具有维护大学自主和学术自由、建构大学管理制度以及构造大学治理结构等多重功能”“当大学因外部干预和不良影响产生学术自由受限之时，大学章程可以保障和守护大学自治与学术自由”，[2]完善大学治理结构，制定大学章程必不可少。
就我国当前状况而言，加强章程建设是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在“完善中国特色现代大学制度”中提出的重要内容。章程制定必须放在现代大学制度建设的框架下考虑，而大学治理结构是现代大学制度的重要组成部分。大学章程涉及学校的宗旨、权力配置、主要机构设置、议事规则等学校管理中的重大问题。《高等学校章程制定暂行办法》更明确规定了大学章程应当具备的核心内容，即大学办学自主权、党委领导下的校长负责制、学校内部组织框架、学术组织的规范与运行、民主参与监督机制和社会参与学校管理模式等方面，体现了大学与政府、社会、市场的关系，体现了大学内部决策机构、行政机构和学术机构的关系，体现了大学管理和民主参与、社会参与的关系，从而使得大学章程成为大学治理结构的核心。
