绩效评估在干部考核评价实践中的“二难”处境探析
时间：2021-06-08 04:00:24 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：绩效评估在我国领导干部考核评价中被积极引入，并取得了一定的理论成果和实践成效。但由于受价值选择、功能认知、目标定位、技术方法等多因素的制约和影响，绩效评估在干部考核评价实践中常常处于“二难”境地，有待从操作视角进行剖析和厘清。
关键词：绩效评估；干部考核；问题分析
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003－854X(2011)02－0036－05
公共绩效评估是当代公共部门管理的一种新实践。20世纪90年代以来，在新公共管理运动的推动下，绩效评估经由了一个由私人部门到公共部门、由西方到中国的发展过程，目前已成为公共管理领域的热门话题。我国的公共绩效评估工作，主要起始于政府机关效能建设和干部人事制度改革。近年来，在干部选拔任用“德才兼备、注重实绩、群众公认”的原则框架下，实绩导向在干部考核评价中得到进一步凸显。在中央的重视和推动下，以各级党委及其组织部门为实施主体，以党政领导班子和领导干部为主要对象。绩效评估被广泛引入到干部考核评价实践之中，考核评价内容和指标体系不断健全，考核方法不断优化，在理论和实践两个层面都取得了积极成果。但是，作为一种制度创新，绩效评估在我国干部考核评价中的引入，无论从价值层面还是从工具层面，现阶段都还存在一些亟待研究探讨的问题，而两个层面问题的耦合更多地表现为操作视角下的“二难”境地。
一、目标定位：考人与考事两种取向的“二难”
绩效评估的出发点是否与公共管理的目标一致是决定绩效评估成败的首要因素。“近30年代以来，几乎世界所有的行政学家都把目光或多或少地投向了绩效评估，看好其强烈的实践意义和重大的理论价值。英国、美国、新西兰、澳大利亚、韩国、日本等国家，把绩效评估作为行政改革的‘突破口’和‘利器’。”尽管如此，绩效评估在引入到我国领导干部考核评价之中后，由于其元设计(所谓元设计指的是对绩效评估设计的设计，它是绩效评估活动的基础，从根本上决定着绩效评估的成效)内含着考人与考事两种功能取向上的矛盾。导致其难以“两全其美”，甚至出现一些失准和偏差。对此有学者认为，“目前政府绩效评估的困难在于其元设计无能”。从功能取向上讲，绩效评估应该以考事为中心，在此目标框架下，根据一系列的评估指标和标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对某评估对象一定时期内的业绩作出综合评判，其目的在于考核评估主体(包含组织和个人)所做事的数量、质量、效率、效益乃至公正性等方面的问题，聚集于对事的评价。在以考事为中心的目标指向下，绩效评估的指标设置、权重匹配、评价方式、结论表达等均有其特定的要求和形式。而干部考核评价从根本上讲是以考人为中心的，在于“量才以授用”，其功能取向在于通过一定的方式全面地了解人，科学地评价人，最终合理地使用人。在察人目标的指向下，干部考核的原则程序、方法步骤和要求也就有其特殊的范式。对比来看，核事与察人两者的设计理念、规范程序乃至方法选择都有着较大的差异，问题在于将绩效评估引入到干部考核中时，在功能定位主导下的要素对接和融合还比较生硬。无论是用考事的方式考入，还是用考人的方法考事，都难以取得共识。进一步讲，注重考人与注重考事两种目标取向的不同，反映到领导干部的绩效考核元设计之中，势必难以达到“凭实绩辨德才、凭德才用干部”的目标。实际工作中既可能出现将领导干部的绩效考核等同于常规意义上干部考察的倾向，也可能出现绩效考核与干部考察“两张皮”的状况。这也正是绩效评估作为一种创新管理方式为什么在推动工作方面效用明显，而被引入干部考核评价之中反倒成为“鸡肋”的主要原因所在。
二、指标设置：关键性和全面性的“二难”
绩效评估指标是进行评价的依据和标准，建立一套科学、全面、可行的评价指标体系是开展绩效评估的核心和前提。从一定意义上讲，指标设置的科学性决定着考核的准确性和有效性。目前，在干部绩效考核评价中，指标设置最为突出的问题是关键性原则和全面性原则的“二难”。一方面，指标设置难以全面覆盖。在我国现行的行政管理体制下，干部的绩效直接取决于其分管和从事的工作，实施绩效考核就是对干部方方面面的工作进行全方位考核。依此推理，考核指标应该是一个包含多因子的系统，通过这些评价因子能在有所侧重的情况下反映出干部工作方方面面的状况。我国目前干部职责及分工的不确定性和过于宽泛。使得指标设置难以全面覆盖，甚至一些耗费多、难度大、历时长的工作，往往因种种原因难以列入到考核和评价范围，而一些不需要多大精力和投入的常规性工作反倒成了考核的主要指标，形成了本末倒置，甚至导致指标导向的扭曲。另一方面，指标选择难以抓住关键。现行干部考核评价体系尚处于探索和调整阶段，目标体系设置科学性、先进性不够，难以聚焦至“关键”。普遍来看，目前考核评价指标甚为庞杂，比如对地方党政领导干部的评价指标，一般涉及到政治、经济、文化、社会、自身建设等各个方面。二级指标也在50个以上，且这些二级指标很多是包含多项测评要素的复合性指标。在绩效考核的指标设置上，对全面性与关键性很难找到平衡点。要突出重点，设置关键性、核心型指标，既容易导致指标设置过粗、参评面过窄，影响考核结果的准确性。也会因地区和部门差异导致考核难以公正公平，还会使干部将主要精力集中到关键性考核指标之上，忽视统筹全面发展，与干部绩效考核评价工作的初衷不符。要突出全面性，则必然导致指标繁杂，考核重点不突出，关键性、核心型指标权重过低，甚至淹没在众多考核指标之中，从而导致干部在实际工作中“眉毛胡子一把抓”，思想和精力难以集中到发展主旋律上来，最终导致干部事事抓，事事难抓实、抓出成效。指标设置过细、参评面太宽，还会增加考核成本和工作量。
三、方法程序：科学性与可操作性的“二难”
方法程序的科学性是确保绩效评估质效的重要条件，可操作性是绩效评估存续的重要前提。在绩效考核的方法程序上，要体现科学性，则必须坚持分类、分层考核和量化考核，并实行分类统计，但这样容易导致考核程序繁杂，工作量大，也容易导致参评主体因评价时间、评价空间受限，自主度不高及存在厌烦心理而降低考核评价意见的真实性。要突出可操作性，则必须坚持简便实用、务实管用的原则，突出考核重点，简化考核程序和评价要素，这样又容易因考核评价意见过于笼统而影响考核评价结果的准确性。还有一个突出的矛盾是，科学周密的考核指标及程序设计，直接导致考核工作量大，具体实施难度大。从近年来党政领导班子和领导干部综合考核评价的实践情况来看，考评工作需要大量的人力、物力和财力支撑。目前在对地方党政领导班子及其成员进行绩效评估时，主要通过有关方面提供的经济社会发展的整体情况和群众的
