进一步在县级城市开展集中执法工作的思考和建议
时间：2021-05-15 04:01:23 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：随着县级城市的发展，社会发展与城市管理滞后以及管理能力不足的矛盾已经十分突出。现在县级城市在行政执法工作中不同程度地存在多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等问题，已经严重影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序，并导致了不正之风和腐败行为的发生。为此，在县级城市推广相对集中行政处罚权和综合行政执法等集中执法制度，对改变县级城市现行的执法状况，提高行政效率以及解决城市管理职能滞后等问题具有重要的意义。
关键词：集中执法；县级城市；体制
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-01
一、在县级城市开展集中执法的必要性
县级行政执法机关处在行政执法的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。其执法状况既关系到依法治国、建设社会主义法制国家基本方略的实现，也关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，还关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。目前，县级城市的城市管理失控，综合协调能力差，管理人员严重不足和缺编等问题也严重制约着城市经济的发展。在县级推广集中执法这样的行政体制改革的措施势在必行。
（一）深化行政体制改革的需要
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。国务院也曾多次发文贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，并作出具体部署。目前，我国已经有100多个城市开展了该项工作，并取得了显著成效。截至2012年9月，我省已有12个地市、10个县（市、区）在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作。
（二）降低行政成本、提高行政效能的需要
多年来，“部门立法”形成的“立一个法，多一支执法队伍”以及“条条上下对口、块块五脏俱全”的模式，造成许多行政执法领域存在职能交叉、多头执法、重复处罚和执法扰民的现象。同时，由于部门林立，分工过细，执法队伍高度分散，造成总体人员臃肿，单项执法无人，使许多方面管理不到位，执法成本高，效率低。这种状况在县级城市特别是城市管理领域表现得尤为明显。因此，在县级城市机构改革中，采取相对集中行政处罚权和综合行政执法等集中执法的模式，进一步做好推广工作，对于改变县级城市现行的执法现状，缩减行政成本、提高行政效能以及建立适应社会主义市场经济发展需要的行政执法体制具有重要意义。
二、县级城市推行集中执法工作遇到的问题
（一）观念上的问题
在推行相对集中行政处罚权的几年来，有一些部门仍认为，这项制度是在相关部门一个未少的情况下，又多出一个独立的处罚部门或者机构，不符合机构改革的精神；还有一些部门认为，这样行政许可和行政处罚分离，容易造成管罚脱节。在被集中行政处罚权的部分部门不愿意放权，仍在行使将已经划归集中执法部门的行政处罚权，造成多头执法、职责不清、重复处罚的现象在城市管理领域依然存在。
（二）体制上的问题
行政处罚法的出台，确立了旨在改革现行行政执法体制的相对集中行政处罚权制度，国务院也相继下发文件对这一制度的运行进行部署和指导。目前，全国已有100多个城市在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作，有效地改变了该领域长期存在的多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民等现象，大大提高了行政效率。但由于相对集中行政处罚权制度未能同地方政府机构改革统筹设计，特别是未能从根本上突破地方政府按纵向职能设置部门的总体框架，加上各地领导决心和重视程度的差异，导致这一制度的实施效果并不平衡，制度本身的局限性也日益显露。
（三）具体问题
1.县级城市没有集中执法部门的机构职数
2002年机构改革没有为县级政府预留集中执法部门的机构职数，导致现在若要在县级城市设立一个集中行使行政处罚权的部门，必须撤并原有的一个部门，也称“撤一建一”。对于县级政府来说，撤并一个部门并且安置好其工作人员是一个难以解决的问题，这也使相对集中行政处罚权制度的深入推进步履维艰。
2.难以保障执法人员的公务员身份和足额的办公经费保障
根据《行政处罚法》的规定，行政执法人员必须是公务员。但是，对于公务员编制较少的县级城市，不可能解决集中执法部门所有人员的公务员编制，大部分集中执法部门的执法人员大部分为地方财政保障的事业编制，导致难以保证足额的财政经费，进而出现了靠收费和罚没提成来解决人员工资和业务经费的现象，背离了行政体制改革、推行集中执法制度的初衷。
3.增加了需要当地财政保障的行政执法人员
从目前已经开展相对集中行政处罚权和综合行政执法工作的县级城市的经验看，虽然没有增设机构“头数”，但是，由于被集中行政处罚权的部门没有随着减少行政处罚权项目而缩减人员编制，集中执法部门为了保证正常工作，又增加了部分事业编制。致使县级政府的执法人员编制并未比开展集中执法工作前减少，反而增加了，这与集中执法制度精简人员的目的是相悖的。
三、解决问题的建议
（一）编制管理机构与政府法制机构共同推进集中执法工作
在县级城市开展集中执法工作过程中，仍遇到了一些亟待解决的问题，尤其是体现在集中执法部门的 “机构头数”、人员编制以及集中行政处罚权的范围等。只有省级编制管理机构与政府法制机构进一步统一推广集中执法的理念，选择适合我省县级城市情况的推广方式，并加大推进力度，才能将县级城市从急需集中执法部门管理城市却因没有“机构头数”而不能赋予其合法主体资格的尴尬境地中解脱出来。
（二）通过按比例缩减被集中行政处罚权的部门的执法人员编制的方式，补充集中执法部门的执法人员编制
集中执法制度的主要目的是解决职责交叉和行政执法机构膨胀的问题，国务院明确强调严禁借机增加行政编制，据此，以增加地方财政保障的事业编制来解决集中执法部门的执法人员编制的做法是不可取的。所以，建议通过按比例缩减被集中行政处罚权的部门的执法人员编制的方式来解决集中执法部门的执法人员编制问题。
（三）县级城市集中执法部门内抓制度建设，外强体制宣传
成立县级集中执法部门后，力争建设一个高起点、高素质的集中执法队伍，把好人员入口关，加强政治考核和法律培训，加强对集中执法队伍的法制建设，提高执法人员业务素质，规范执法程序，建成一支“一队多职、一人多能”的执法主力军。此外，要有针对性地进行宣传，把已经开展集中执法工作的城市取得的成绩和获得的经验介绍给本级政府，从而提高本级政府对该项工作的支持，进而提高与被集中行政处罚权的部门的互相配合，形成“许可监督连成线”，避免出现管罚脱节的现象，建立有效配合机制。
