外国及香港政府法律顾问制度对我国内地的启示

时间：2021-04-16 04:00:18　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：美国、英国、新加坡以及我国香港地区都建立了完善的政府法律顾问制度。这些制度启示我们：在我国建立政府法律顾问制度，必须提升政府法律顾问的法律地位，必须推进为政府首长设立专职首席法律顾问，必须聘用大量律师为政府提供法律服务。我国已对公职律师制度进行了有益探索。尽管对这种探索还存在争议，但是法治政府建设需要法律专家协助已是一种不争的事实，其中社会律师是政府法律顾问的最佳人选。
　　关键词：政府法律顾问；专职首席法律顾问；公职律师；社会律师
　　中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）05-0086-04
　　中国共产党第十八届三中全会《决定》明确提出要“普遍建立法律顾问制度”。作为法律顾问制度重要组成部分的政府法律顾问制度，不仅有助于提升政府依法行政水平与维护政府合法权益，而且有助于全面促进经济社会健康发展。
　　一、外国政府法律顾问制度
　　律师为政府提供法律服务，在许多国家和地区已经建立了比较完善的法律制度。在这些国家和地区的政府中，都拥有相当数量担任政府法律顾问的律师。这些政府律师，在各个领域为政府提供了大量的法律服务。虽然这些国家和地区的政府法律顾问在内涵上不尽相同，在职能上尚存差异，但从最终效果上来看，这些担任政府法律顾问的律师都在促进政府依法行政、维护政府合法权益、推进国家法治化进程等方面发挥着重要作用。
　　（一）美国政府法律顾问制度
　　美国的政府法律顾问制度，首先体现在为美国联邦总统和美国联邦政府部门工作的政府律师。在美国，政府律师职能的演变经历了一个漫长的历史发展过程。大家知道，美国联邦政府在建立之初，其部门组成中并没有设司法部这样一个专司司法行政职能的部门。1789年，美国总统出于工作需要，专门设置了Attorney General这个职位。我国习惯上将Attorney General翻译为司法部长或者总检察长。设立之初的Attorney General职位只有一个人，在联邦政府部门中的地位比较低。Attorney General的职责是负责处理与联邦政府有关的诉讼，向联邦最高法院提出犯罪指控，应美国总统和联邦政府部门首长的要求就有关法律问题提出建议。1870年，美国国内战争结束之后，因战争等因素的影响，在美国法院受理的案件中，涉及到美国联邦政府的诉讼开始大量增加。联邦政府因自身无法应付，便聘用了大量的私人律师来处理相关诉讼业务。后来考虑到聘用私人律师费用比较昂贵，为了节省政府的开支，美国国会决定，在联邦政府内设立司法部。司法部的首长由Attorney General担任。司法部负责总管美国联邦政府的诉讼法律事务。1933年，罗斯福总统在6166号行政令中明确要求，对于美国政府成为诉讼一方的所有诉讼都由司法部长办理，除非法律另有规定。罗斯福总统发布的6166号行政令的这一要求得到了美国国会的确认。该要求意味着所有涉及联邦政府及各部门的诉讼业务将统一由司法部办理，各部门律师代理诉讼职能的终结。尽管如此，联邦政府各部门均设有法律顾问办公室，由其部门律师承担部门内部的法律顾问职能。在美国联邦政府中部门律师已经成为美国政府律师一个重要组成部分。美国联邦政府中部门律师的职责主要是帮助本部门起草法律文件，向司法部主管律师提出建议；以从事基础性工作的方式参与诉讼。“据不完全统计，在美国现有28000多名政府律师服务于司法部、移民局、卫生部、环境保护署、税务总署等部门。”[1]
　　除了政府律师之外，在美国联邦政府中仍然投入巨资聘请私人律师（社会律师），为其提供大量的各类法律服务。其中，联邦存款保险公司（FDIC）就是此类法律服务的最大发包人之一。联邦存款保险公司（FDIC）还为此建立了一套成熟和详尽的管理及控制法律服务外包的政策及程序（包括选任程序、工作评估、付费控制、公开原则等）。
　　（二）英国政府法律顾问制度
　　英国的政府法律顾问制度最早可以追溯到爱德华一世。爱德华一世时，辩护律师终身受雇于当事人并获得比较固定薪酬已经普遍出现。起初辩护律师为英国国王服务并不是采取终身制方式，而是根据案件实际需要随时聘任。到了1278年之后，英国国王也开始聘用常年辩护律师，并定期向辩护律师支付薪酬。为英国国王服务的辩护律师薪酬标准比较高，比如“在1278-1279年间，在巡回法庭中为国王服务的两个辩护律师每人每年的薪酬是20英镑。”[2]不仅如此，在爱德华一世期间，随着英国法治化进程推进，对专业法律知识要求的不断提高，职业法官已经开始注重从职业辩护律师中选任，因为这些职业辩护律师不仅精通法律知识而且具有丰富的司法实践经验。例如，1290年，英国国王就从职业律师中选拔任命了4名普通诉讼法庭的法官和王座法庭的首席法官，从而开启了英国职业法官群体与职业律师群体紧密结合的先河。到了12世纪后期，英国国王开始设立王室律师（King，s Attorney）和王室法律顾问（King，s Serjeant），为英国王室提供法律服务。英国国王的私人法律顾问被称作Attorney General。“王室顾问只是在英国王室涉及一些法律事务（包括诉讼和非诉讼事务）的时候才出面解决。这些人都有自己的本职工作，他们担任王室顾问，看重的是这份工作给他们带来的荣誉。”[3]
　　“英国律师制度将律师分为大律师（Barrister）和普通律师（Solicitor）两类。前者又称为出庭律师，是专门从事高级法院辩护业务的律师，而后者又称为事务律师，主要从事庭审前的事务工作。”[4]英国的出庭律师一般是擅长某类案件办理或精通某门法律的专家。出庭律师主要是通过出庭执行辩护职能为当事人提供法律服务，但也有义务回答事务律师们提出的疑难问题。相比之下，英国的事务律师活动范围要远比出庭律师广泛，但不如出庭律师的社会地位高。目前，英国有8万多事务律师，1万多出庭律师。
　　（三）新加坡政府法律顾问制度

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