有权不可任性：“民告官”下的中国法治
时间：2021-04-10 12:03:42 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
1988年8月25日，能容纳千人的温州市苍南电影院被挤得水泄不通。人们不是在看当时热映的电影《红高粱》，而是在围观一场注定会被写进中国法制史的庭审。台下，还齐聚着人民日报社、新华社、中央人民广播电台等26家新闻单位的近50名记者。
这场官司的原告叫包郑照，苍南县农民。1985年，包郑照经批准，在苍南巴艚镇东面的河滩上建造了一座3层楼房，并办理了房屋产权登记。两年后，苍南县政府却以楼房建在河道影响防汛为由，调动300多人强行爆破拆除了包郑照的房屋。时年61岁的包郑照不服，怒而将县政府告上了法庭。但由于当时“民告官”无法可依，法院没有受理。倔强的包老汉并未作罢，他转而向浙江省第四律师事务所的青年律师楼献求助。1988年2月，浙江省高级人民法院指定温州市中级人民法院，以民事案件的形式受理此案。
县政府被告上法庭，是前所未有的奇闻。苍南县领导班子80%以上的人都认为，这是一件“影响人民政府形象”的“丑事”，反对县长黄德余出庭应诉。但黄德余却没有理会，坦然以法定代理人的身份站上了被告席。他说：“我觉得我们当领导的，首先要解决一个基本的法律概念问题，即当被告并不一定是犯罪。这起案件的公开审理，如果有利于法制建设的话，那么我愿意成为试验品。”
法庭上，包郑照的律师出示了71份证据，发表了3万余字的代理词；黄德余的律师也发表了16页的代理词，庭审一直持续到当晚10点。3天后，一审判决认定，包郑照的建房手续未经水利部门同意，属于手续不全，苍南县政府对其进行强行拆除，是有法律依据的。
包郑照败诉了。但败诉的他怎么也不会想到，他这场被冠以“民告官第一案”的官司，竟推动了我国行政诉讼法的诞生，而包郑照，也与挺身应诉的黄德余一起，被永远刻在中国行政诉讼的起始点。
“民告官”立法箭在弦上
包郑照案件的出现并非偶然。1978年中共十一届三中全会以后，改革开放的蓝图日益清晰，市场经济的前景日渐明朗。地处中国东部沿海的浙江省温州市，作为率先拉起改革开放大旗的城市之一，很多新鲜事物已经破壳，劳动力外出做生意，包产到户，承包经营，兄弟厂、夫妻店等等现象层出不穷。1980年，温州市正式发放了1844份个体户营业执照。这1844位领证者成了中国的第一代个体户。
苍南县作为温州市最活跃的一个行政县，是全国闻名的温州模式的发源地之一，担任着改革开放“急先锋”的角色。在思想解放的氛围中，苍南人创造了改革开放的一系列第一：挂户经营、浮动利率改革、建设第一座农民城、粮肥油挂钩、私人钱庄等等。大批农民转到加工、运输、建筑、商业和各种服务业，各种专业户、重点户、经济联合体、专业乡、商品交易市场大量涌现。到1983年年底，苍南的工农业总产值便达到3.1865亿元，这还不包括农民家庭工副业的1.8845亿元，工业总产值达到1.0367亿元。在黄德余升任县长的1987年，越来越多的农民享受到经济快速发展的成果。作为原告的包郑照，正是先富裕起来的农民之一。这一批人在经济生活富足的同时，维权的思想也悄然觉醒。
1982年，全国人大常委会法工委在起草制定《民事诉讼法》时，全国各地的反映信函纷沓而至，有一封信函颇为尖锐地表示：“官告民一告一准儿，民告官没门儿。”法工委马上将之汇报给时任全国人大常委会委员长彭真。彭真听了，十分不满。他认为，行政机关不能随便侵犯公民权利，侵犯了公民权利，公民要有告状的渠道。言下之意，就是要从立法上建立民告官制度。于是他指示法工委，要对行政诉讼问题进行研究。
根据彭真的指示，立法小组在《民事诉讼法》草案中增加了一条：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这一行字很是简短，但掂量起来却颇有分量，因为它首开先河在法律程序上为“民告官”特设了一个窗口。
在之后的1982年8月，五届全国人大常委会审议制定海洋环境保护法时，主管行政部门对“对行政处罚不服的可以向法院起诉”的规定，坚决不同意，认为港监的帽子上有国徽，怎么能告港监？经多次交换意见无果之后，彭真亲自开会协调。“协调中还是有阻力，彭真同志当场让我读宪法第四十一条”，全国人大常委会法工委原主任顾昂然回忆。
这一条是这样规定的：“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。”——在反思“文革”惨痛教训之后，国家高层已经深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性，并在1982年公布的宪法中增加了这一条款。
在《宪法》的大旗下，当时持反对态度的行政主管部门终于不再公然反对了。
《海洋环境保护法》开启了“民可告官”单行法的立法先例。之后的三四年时间里，多部法律、行政法规先后规定了可以受理的行政案件。但都是一些零散的法律条款。1984年，彭真明确提出，国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。建立完善的行政诉讼制度已是大势所趋、箭在弦上。
一石激起千层浪
首先放出这支“箭”的人是时任全国人大法律委员会顾问陶希晋。1986年，在全国人大常委会法工委、最高人民法院、中宣部、司法部等单位共同组织的一个座谈会上，陶希晋提出了著名的“新六法”主张。他表示，新中国成立快40年了，我们还没有建立自己的法律体系，国民党时期是“六法”，新中国应当建立自己的“新六法体系”，现在《刑法》《刑事诉讼法》 《民法通则》《民事诉讼法》都有，缺的就是行政法和行政诉讼法。他建议，应加紧行政法方面的立法工作。话音未落，点头认可者众。
获得全国人大常委会领导的充分肯定后，行政立法相关的筹备工作开始紧锣密鼓地跟进。
实际上，在此之前，1986年4月，全国人大通过《民法通则》几天后，陶希晋就找来北京大学法学系教授龚祥瑞和年轻的行政法学研究者姜明安谈话。在简短介绍行政立法背景之后，陶希晋开门见山提出，你们搞行政法的是不是要行动起来？！
