合理性原则下的行政不当行为之审视
时间：2021-04-02 04:01:44 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：华侨作为定居在国外的中国公民，其身份具有一定的特殊性。中国政府对于归国华侨给予适当的照顾，国内的有关政策并不一定适用于华侨群体。本文从对华侨夫妻在国外所生二胎子女回国落户征收社会抚养费这一具体行政行为入手，以行政法的视角对其合法性与合理性进行了思考与探讨，认为应属于行政不当之行为。
关键词：华侨； 社会抚养费； 合法性； 合理性； 行政不当
中图分类号：D922.1 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）01-0108-03
一、 问题提出
甲、乙夫妻二人分别于1992年和1993年赴新加坡，并于1996年取得新加坡永久居住权。在新期间，该夫妻先后于1997年和2001年生育两子。2002年，该夫妻携子举家回国定居。在为其次子办理落户事宜时，B直辖市H区人口和计生委向其下达了社会抚养费征收决定书。该夫妻不服该决定，向H区政府提请复议，认为H区人口和计生委征收其社会抚养费的决定考虑事实不全面，适用法律不妥。H区政府维持了区人口和计生委的征收决定。
本案的焦点问题是“人口和计生委对均为华侨的夫妻在国外所生二胎子女回国定居落户时征收社会抚养费是否合适？”
二、 法理探讨
征收社会抚养费是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为，它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制，也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必要补偿，以调节自然资源的合理利用和保护环境。因此，社会抚养费的性质是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费，它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。从本质上说，征收社会抚养费属于行政征收行为，其目的是为了公共利益而对特定相对人的某些财产权进行转移。因此，政府行使征收权，转移相对人的财产权应当符合行政法上的合法性原则和合理性原则，任何合法不合理或合理不合法的行为都是不允许的，这是依法行政，建设法治政府的基本要求。
（一） 合法性之辨
国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的基本要求之一就是合法行政。合法行政行为是指符合行政法律规范要求的行政行为。合法行政包括符合事实和法律适用两方面的要求。因此，具体行政行为要具有法律所承认的合法性，必须具备一定的要件。综合行政法学界关于具体行政行为合法性的构成要件的论说，笔者认为，具体行政行为合法的构成要件主要包括行为的主体合法、符合法律授权、内容合法以及程序合法四个方面。结合本案的实际情况，对H区人口和计生委的决定是否合法，也着重从上述四个方面加以分析。
第一，从行为主体来看。按照《中华人民共和国计划生育法》第六条第二款的规定，“县级以上地方各级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作”。同时，根据《社会抚养费征收管理办法》第四条的规定，“社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定”，因此，H区人口和计生委具备征收社会抚养费的行政主体资格。
第二，从法律授予的权限来看。人口和计生委征收社会抚养费也不是随心所欲的，而是要受到一定的法律限制，按照《中华人民共和国计划生育法》第四十一条的规定，只有“不符合本法第十八条规定生育子女的公民”，才“应当依法缴纳社会抚养费”。而第十八条规定的是“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”因此，H区人口和计生委是否征收社会抚养费要受到B直辖市人大常委会制定的《B市计划生育条例》中关于可以生育二胎的规定的限制。而且，从案情来看，H区人口和计生委也并未越权行政。
第三，从行为内容来看。一方面，由于《B市计划生育条例》中并没有规定均为华侨的夫妻在境外可以生育二胎以上子女的情形，也没有规定其属于免征对象，况且事实上，这并不是地方立法能够规定的内容，而理应是国家层面的立法问题，遗憾的是，国家层面的相关立法中也没有对这类对象免征社会抚养费的规定。因此，H区人口和计生委对该案华侨夫妻免征社会抚养费没有法律依据；另一方面，本案中的华侨夫妻确实存在生育二胎的事实，在落户时其也向人口和计生委如实具表，这就使得计生委必须做出一定的行为，才能完成计划生育行政管理的职能。
综上，可以看出，H区人口和计生委向本案中生育二胎，回国落户的华侨夫妻征收社会抚养费的具体行政行为合法。
（二） 合理性分析
国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的基本要求之二就是合理行政。尽管H区人口和计生委所作出的征收社会抚养费的决定合法，但是不可回避的问题是，合法的具体行政行为有时候并不一定合理，而合理性主要是指在合法的前提下与处理对象的性质、程度是否相当的问题。合理性原则是与合法性原则相并列的一项基本原则，也是对行政合法性原则的补充。它要求具体行政行为不仅要合法，而且同时要合理。违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则将导致行政不当。合理性原则能够作为行政法的基本原则，主要是因为成文法不可能完全覆盖社会政治生活的方方面面，为了满足行政管理的需要，必然会有大量的行政自由裁量权广泛存在，同时，法律为了防止行政自由裁量权的滥用并侵犯公民的合法权益，需要加强控制与合理运行，以弥补和克服成文法的局限性。事实上，合理性原则是对行政自由裁量权的控制和限制，从而使行政自由裁量权不能任意行使，更不能漠视公民的合法权益。因此，合法不合理的行政行为同样不应产生法律效力。
尽管合理性原则由于操作性不太强的原因，有学者曾对其产生过置疑，但不可否认的是合理性原则已经成为了当今行政法的两大基本原则之一，而且确实在发挥着重要作用。因此，可以说行政合理性原则是现代行政法的合理的内涵，是现代行政法的精神实质，是现代行政法治的应有体现。对于是否符合合理性原则的判断标准问题，行政法学界存在一定分歧，根据罗豪才教授的观点，评价具体行政行为是否符合合理性原则的标准，应包括如下内容：（1）行政行为应符合立法目的；（2）行政行为应当建立在正当考虑的基础上，即应该而且只得考虑相关因素，不得考虑不相关的因素；（3）平等适用法律规范，不当对相同事实给予不同对待；（4）符合自然规律；（5）符合社会道德等。合理性原则要求行政机关的行政行为在主观上要符合法律规定的目的，客观上要考虑相关因素，内容上要合理，程序上要恰当。
对于均为华侨夫妻在国外所生二胎子女回国定居，落户时是否应当向其征收社会抚养费，无论在国家层面的《计划生育法》、《归侨侨眷权益保护法》，还是国务院《社会抚养费征收管理办法》、《B市计划生育条例》等法规均没有对此予以明确规定，而且也没有将此类群体纳入允许生育二胎的范围，也没有言明对此类情况不予征收社会抚养费。因此，H区人口和计生委对此所作出的具体行政行为应当是属于行使行政自由裁量权的行为。行使自由裁量权一方面是要合法；另一方面在没有法律法规明确规定的情况下，要具有合理性。但令人遗憾的是，区人口和计生委在向本案中的华侨夫妻征收社会抚养费时，并没有充分考虑国家对华侨生育问题的相关政策以及华侨的实际情况等因素，而是单调刻板地执行法律规定，使法律成为了“死”的法律，失去了法律在执行时理性的一面，无形中损害了华侨同胞的合法财产权益，属于违反行政法上合理性原则的行政不当行为。
