地方立法权扩容的现状及对策
时间：2021-03-31 20:03:59 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 2015年3月15日，全国人大会议上正式表决通过了《立法法》修改的决定，全面赋予了设区的市地方立法权，将享有地方立法权的主体从原有的49个城市扩大至全国284 个设区的市。虽然《立法法》对设区的市的立法权限进行了三大范围限定，但其具体的内涵与外延仍有待明确，需要确立超范围立法的相应审查机制，从而保障我国法制建设的平稳有序。
关键词 地方立法 权限 审查 法制建设
作者简介：侯明昕，南京师范大学法学院法律硕士专业。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.287
一、地方立法权的立法背景及沿革
从新中国成立以来，我国地方立法权的发展是一个从分散走向集中，又从集中走向分散的不断蓬勃发展的过程，在不断适应国情的过程中，地方立法也在随之变化。第一阶段是分散的立法模式，时间为1949年新中国成立到1954年宪法颁布；第二阶段是集中的立法模式，时间为1954年宪法的颁布到1979年《地方组织法》的颁布；第三阶段是集权的分权立法模式，时间为1979年至今。 这种划分方法能更有效的看出地方立法权的历史沿革过程，为设区的市的立法权限的界定与行使提供了有益的借鉴。
（一）1949年到1954年：地方立法权从无到有
1954年宪法颁布以前，此阶段享有立法权的主体包括大行政区人民政府，省、市、县人民政府和民族自治地方的自治机关。但这一时期新中国刚刚成立，存在着大量的事项需要法律的规定，而立法机关制定暂行法令条例、单行法规的活动，与现代意义上的地方立法权是存在差异的，无论是立法程序还是立法性质，这使得当时的地方还并不拥有实质意义上的立法权。地方拥有立法权是在1954年宪法颁布之后，正式确立了法律授予立法权的原则。
（二）1954年到1979年：地方立法权的削弱
1954年宪法颁布后，全国人民代表大会拥有高度集中的立法权，地方各省、市、县原有的拟定暂行法令条例或单行法规的立法权已经没有了宪法来源，法律也没有了相关的规定，赋予地方立法权的只有民族自治地方，地方立法权在这个阶段被严重削弱。1975年宪法和1978年宪法在立法权的配置方面上也都沿革了1954年宪法的规定。这一时期，除了民族自治地方，其他省、市、县都没有立法权。
（三）1979年至今：地方立法权的不断发展
1979年，我国开始了改革开放，并制定了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其中第6条赋予了省、自治区、直辖市的人大立法权，在不和宪法、法律、政令等不抵触并报全国人大常委会和国务院备案的前提下，可以制定地方性法规。民族自治地方也被赋予了地方立法权，不仅局限于制定自治条例和单行条例了，这一规定在1982年宪法中得也到了肯定。1982年修订了《组织法》，规定了省级人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人大常务委员会有权拟订地方性法规草案，并提请省级人大常委会审议制定。1986年修订后的《组织法》规定了省级政府所在地的市、国务院批准的较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规，并报省级人大常委会批准后施行。2000年修订的《立法法》第63条明确赋予了经济特区所在地的市的地方立法权，第73条规定了经济特区所在地的市制定规章的权力。
2015年3月表决通过的《立法法》修订稿中，全面赋予了设区的市地方立法权，将享有地方立法权的主体从原有的49个城市扩大至全国284 个设区的市。“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县。区、乡都应当有，都应当争。” 我国作为集中下的民主，民主制度下的集中，在面对全国284个设区的市的立法需求，中央理应授权地方以立法权限，使其更加因地制宜、公平合理的配置资源，发挥地方的立法积极性，从而实现依法治国、和谐发展。赋予设区的市立法权限是实现国家治理现代化的重要举措，但要想设区的市能充分发挥地方主动性与积极性，就必须重视设区的市的立法权限问题。这一问题主要在两个方面：一是设区的市的三大立法范围的清晰性和模糊性问题；二是设区的市超范围立法的违宪审查问题。
二、地方立法权限界限的模糊性
（一）修订过程中权限范围的变动
我国《立法法》的修订过程也是几经波折，设区的市的立法权限范围也经历了三稿的变化，内容从28条变成35条，最终增加到46条。在修订的初稿中，规定了立法范围是城市建设、市容卫生、环境保护，此时的城市管理是一个上位概念，包含了这三个范围；在修订的二稿中，立法权限范围被修改为城市建设、城市管理、环境保护，此时的城市管理只能做狭义的解释，因三大范围处于并列关系。在修订的表决稿中，立法权限范围被修改为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护，将“城市建设”与“城市管理”合为一体表述为“城乡建设与管理”，表决稿基本延续了二稿的规定，是并列关系。从包含关系到并列关系的变化，可以看到中央在修改《立法法》的过程中，对于城市管理的概念界定也存在模糊性和界定不明的情形，这也就使得修改后这一规定列举的设区的市的三大立法权限范围，其中环境保护和历史文化保护争议较小，而城乡建设与管理争议较大。
（二）对权限范围的学理理解
修改后的《立法法》第72条规定的三大事项后面的“等”应当如何理解呢？这在实践中争议非常大，主要是两派意见，“等内等”与“等外等”。“等内等”的学者认为设区的市的立法权就是指罗列出的三大事项，不包括其他内容；而“等外等”是指可以对“等”做出解释和理解，再把对“等”的解释纳入到这个“等”里面去，那这就造成全国人大及其常务委员会对这三大事项的规定授权的意义大为缩减。“等外等”在这两种情况下存在：第一，该事项与法律、法规所列事项在性质上是等同的，即为宪法所说的同等事物同等对待，比如城乡建设与管理是有立法权的，那么相应的城乡的规划、公共和基础设施的建设等类似的、同等级的事项，也应赋予立法权。第二，法律明确规定为“等外等”。对于这个争议，全国人大常委会法制工作委员会主任李适时在“全面贯彻实施修改后的立法法”中明确指出：“这里的‘等’，从立法原意讲，应该是等内，不宜再作更加宽泛的理解。在立法工作中，如果遇到具体立法项目是否属于三个方面的事项不好把握时，可以通过省区人大常委会法工委与全国人大常委会法工委沟通。”
